RESUMO: Este artigo explora a execução de multa pelo descumprimento de cláusula de Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) na efetividade das obrigações pactuadas. Para tanto, realizou estudo descritivo com uma abordagem qualitativa, com objetivos exploratórios, através de procedimentos técnicos característicos das pesquisas bibliográfica e documental. Neste contexto, foram abordados o conceito, a natureza jurídica do TAC e a efetividade das obrigações pactuadas. Por fim, analisou a execução da multa.
Palavras-chave: Termo de Ajustamento de Conduta. Multa. Execução.
ABSTRACT: This paper explores the execution of the fine for noncompliance with the Term of Adjustment of Conduct (TAC) clause at the effectiveness of the obligations agreed upon. For that, a descriptive study was carried out with a qualitative approach, with exploratory objectives, through technical procedures characteristic of bibliographical and documentary research. In this context, the concept, the legal nature of the TAC and the effectiveness of the obligations. Finally, it analyzed the execution of the fine.
Keywords: Term of Adjustment of Conduct. Fine. Execution.
SUMÁRIO: 1. Introdução; 2. Termo de Ajustamento de Conduta (TAC): conceito, natureza jurídica, prazo de vigência e a crise no Poder Judiciário brasileiro; 3. Execução da multa pelo descumprimento de cláusula de TAC e efetividade das obrigações pactuadas; 4. Considerações finais; 5. Referências bibliográficas.
1. INTRODUÇÃO
Este trabalho analisa a execução de multa pelo descumprimento de cláusula de Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) na efetividade das obrigações pactuadas.
A escolha do tema justifica-se ante a importância do TAC como meio alternativo de resolução de conflitos de direitos difusos e como modo de proporcionar o acesso à justiça e evitar a morosidade que permeia o Poder Judiciário.
O artigo procura demonstrar a importância do TAC e como a execução da sua multa pode assegurar os termos ajustados.
Trata-se de um estudo descritivo com uma abordagem qualitativa, com objetivos exploratórios, através de procedimentos técnicos característicos das pesquisas bibliográfica e documental.
Para realização do artigo, a produção textual foi dividida em dois tópicos. Primeiro, o tópico “Termo de Ajustamento de Conduta (TAC): conceito, natureza jurídica e prazo de vigência”, no qual buscou demonstrar a conceituação, a natureza jurídica e o prazo do TAC, bem como explorar, resumidamente, a crise enfrentada pelo Poder Judiciário brasileiro. Por último, “Execução da multa pelo descumprimento de cláusula de TAC e efetividade das obrigações pactuadas”, onde buscou abordar o instituto da execução aplicada à astreinte do TAC e a sua efetividade no cumprimento das obrigações pactuadas.
2. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA (TAC): CONCEITO, NATUREZA JURÍDICA E PRAZO DE VIGÊNCIA
O Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) foi introduzido no Brasil pelo Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) – Lei n.º 8.069/1990[1], todavia, esta disposição somente era aplicada aos casos que envolvessem crianças e adolescentes. Apenas com o Código de Defesa do Consumidor[2] (CDC) – Lei n.º 8.078/1900 -, que inseriu na Lei de Ação Civil Pública (Lei n.º 7.347/1985) o § 6º ao artigo 5º, o TAC passou a valer para situações que discorram sobre direitos coletivos.
O TAC é um instrumento de resolução negociada de conflitos que envolvam quaisquer direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos, por meio do qual os órgãos legitimados (Ministério Público, Defensoria Pública, União, Estados, Municípios e Distrito Federal) e o causador do dano assumem obrigação de fazer, de não fazer e/ou indenizar. Este instrumento tem a finalidade de adequar as condutas do compromissário às disposições legais, sob pena das sanções fixadas no TAC, e possui força de título executivo (MAZZILLI, 2006, p. 02-08). Este instrumento pode recair, ainda, sobre as condutas que não estão dispostas em lei, mas que causem prejuízo à coletividade, sem que haja desvirtuamento do instituto.
Sobre o TAC ser um instrumento de resolução negociada de conflitos, o ensinamento de Pedro Lenza:
(...) Reconhecendo “que a norma do art. 5º, § 6º, da Lei 7.347/85 consagra hipótese de transação, pois destina-se a prevenir o litígio (propositura da ação civil pública) ou a lhe abreviar o desfecho (ação em andamento)”, observa Fernando Grelha Vieira que, “em razão da natureza indisponível dos interesses difusos ou coletivos e mesmo da tutela coletiva de direitos individuais homogêneos, a liberdade de estipulação fica restrita ao modo, tempo, lugar e condições de cumprimento das obrigações pelo autor do dano, devendo o ajustamento às ‘exigências legais’ (obrigações) traduzir integral satisfação da ofensa, tal como seria objeto do pedido na ação civil pública (...). (LENZA, 2008, p. 267, grifos nossos)
Não há consenso na doutrina sobre a natureza jurídica do Termo de Ajustamento de Conduta. Sob a ótica de Hugo Nigro Mazzilli, ele tem natureza jurídica de ato administrativo negocial e não contratual, uma vez que os órgãos legitimados à sua propositura não têm este poder de disposição. Sendo assim, dispõe Mazzilli:
Assim, o compromisso de ajustamento de conduta é antes um ato administrativo negocial (negócio jurídico de Direito Público), que consubstancia uma declaração de vontade do Poder Público coincidente com a do particular (o causador do dano, que concorda em adequar sua conduta às exigências da lei). Assim, não podem os órgãos públicos legitimados dispensar direitos ou obrigações, nem renunciar a direitos, mas devem limitar-se a tomar, do causador do dano, obrigação de fazer ou não fazer (ou seja, a obrigação de que este torne sua conduta adequada às exigências da lei). Podem tais compromissos conter obrigações pecuniárias, mas, dados os contornos que a lei lhes deu, não devem ser estas o objeto principal do compromisso, mas sim devem ter caráter de sanção em caso de descumprimento da obrigação de comportamento assumida. (MAZZILLI, 2006, p. 12, grifos nossos)
Sob outra visão, José dos Santos Carvalho Filho defende que o TAC possui natureza jurídica de ato unilateral quanto à manifestação de vontade e ato bilateral quanto à formalização dele (CARVALHO FILHO, 2005, p. 212).
Por seu turno, alguns Tribunais brasileiros vêm entendendo que o TAC tem natureza jurídica de ajuste administrativo unilateral. Veja-se:
APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO CIVIL. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER C/C INDENIZAÇÃO. REALOCAÇÃO DE ADQUIRENTE DE LOTE SITUADO EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO AMBIENTAL. CONDOMÍNIO ALTO DA BOA VISTA. PRELIMINAR DE OFÍCIO. INOVAÇÃO RECURSAL. INCOMPETÊNCIA ABSOLUTA. EXIGÊNCIA DE FORMAÇÃO DE LITISCONSÓRCIO NECESSÁRIO. PRECLUSÃO TEMPORAL. PRELIMINAR REJEITADAS. TERMO DEAJUSTAMENTO DE CONDUTA (TAC). NATUREZA JURÍDICA DE AJUSTE UNILATERAL. NÃO VINCULAÇÃO INDISTINTA DOS CONSUMIDORES. DIREITO DE AÇÃO DO AUTOR PRESERVADO. PRINCÍPIO DA INAFASTABILIDADE DA JURISDIÇÃO. PRECEDENTES JURISPRUDENCIAIS. AUTOR LEGÍTIMO POSSUIDOR DE GLEBA. INTERESSE NO IMÓVEL. DEVER DE REALOCAÇÃO. PEDIDO DE CONVERSÃO DA TUTELA ESPECÍFICA DA OBRIGAÇÃO DE FAZER EM PERDAS E DANOS ANTE A IMPOSSIBILIDADE FÍSICA DE REALOCAÇÃO. NÃO COMPROVAÇÃO PELO RÉU. EVENTUAL INDENIZAÇÃO EM PERDAS E DANOS. VALOR DE MERCADO DO IMÓVEL. REAL VALOR DO BEM. RECURSO CONHECIDO EM PARTE E, NA PARTE CONHECIDA, NÃO PROVIDO. SENTENÇA MANTIDA. (...) 5. O TAC – Termo de Ajustamento de Conduta, nos moldes do art. 5º, § 6º, da Lei de Ação Civil Pública (Lei n.º 7.347/85) e do art. 113 do Código de Defesa do Consumidor, possui natureza jurídica de ajuste administrativo unilateral, de forma que não vincula todos os consumidores indistintamente, mas apenas aqueles que o firmara, o que não é o caso do autor. (...) (TJDF Apelação n.º 20140610072234 0007071-78.2014.07.0006, 1ª Turma Cível, Relator: Rômulo de Araújo Mendes, julgado em: 01/06/2016, Publicação: DJe 08/06/2016, p. 269-285, grifos nossos)
A multa fixada pelo descumprimento do TAC possui natureza jurídica de astreinte. Isto é, ela tem o objetivo de fazer com que as obrigações firmadas entre os órgãos públicos e o compromissário sejam cumpridas. Deste modo, o valor arbitrado na multa deverá ser eficaz, sob pena de que a multa cominatória perca seu objetivo. Caso o valor seja excessivo, ela poderá ser reduzida pelo juízo.
Quanto ao prazo de vigência dado ao TAC, esta depende da obrigação jurídica assumida. Caso tratem de obrigação de pagar, o termo está findado quando realizado o pagamento; nas obrigações de fazer ou de não fazer, o prazo é indeterminado, tendo eficácia enquanto durar a ordem jurídica que lhe deu causa; isto é, enquanto a lei que fundamentou o TAC não for revogada. (MELO, 2017)
Não obstante, o Poder Judiciário brasileiro exerce função extremamente importante. É por meio dele que a justiça é administrada e aplicada. No entanto, ele passa por uma crise de eficiência, o que acarreta uma intensa falta de celeridade processual.
A solução dos litígios individuais e sociais se dão com a inciativa da parte (princípio do impulso oficial), por meio do qual provoca a jurisdição, que, através do juiz, terá o seu processo impulsionado até que haja a resolução do conflito. Contudo, o que se observa é que quanto maior a quantidade de impulsos para a prestação jurisdicional, obviamente, maior a quantidade de demandas; o que gera uma excessiva morosidade processual e prejuízo ao acesso à justiça. Inobstante, resulta em falta de respostas para as demandas da sociedade. Além da quantidade de ações, é possível verificar, ainda, que outros motivos ensejam a lentidão do Poder Judiciário, como a insuficiência ou despreparo dos magistrados e desorganização das varas.
A fim de contornar o sobrecarregamento na prestação jurisdicional, é preciso que sejam utilizados meios alternativos na resolução de impasses. Assim entende Geisa de Assis Rodrigues:
De igual modo, a norma tem como fim ensejar uma tutela mais rápida desse tipo de direito, uma vez que as decorrências da lentidão dos mecanismos formais de justiça se tornam dramáticas para a sua proteção. A relevância dos direitos transindividuais estimulou o legislador a engendrar um mecanismo mais expedito para a sua tutela. (RODRIGUES, 2011, p. 85)
Desta forma, o TAC é um dos instrumentos práticos e eficazes na solução de conflitos de direitos difusos sem a presença do judiciário, caracterizando-se, portanto, como uma alternativa tanto à demora do Poder Judiciário, diante do enorme volume de processos, quanto ao acesso à justiça, direito garantido constitucionalmente. Entretanto, em caso de descumprimento de suas cláusulas, o Poder Judiciário deverá ser provocado com o intuito de que a multa cominatória seja executada e, consequentemente, seja atingida a efetividade dos termos acordados.
- EXECUÇÃO DE MULTA PELO DESCUMPRIMENTO DE CLÁUSULA DE TAC E EFETIVIDADE DAS OBRIGAÇÕES PACTUADAS
Ao descumprimento, pelo compromissário, de cláusula do TAC, é imposta multa cominatória ou, do contrário, o termo não possuiria qualquer caráter efetivo ou coercitivo. O descumprimento de TAC enseja, então, o ajuizamento de ação de execução.
A execução é meio de obter o resultado prático, a satisfação integral, do TAC que não foi obedecido e que é dotado de certeza, liquidez e exigibilidade. A execução pode ser de um título judicial ou extrajudicial. Como demonstrado anteriormente, o TAC constitui, em regra, título executivo extrajudicial e, portanto, poderá ser executado caso haja descumprimento de qualquer de suas cláusulas. Caso o termo já tenha sido homologado judicialmente, será considerado título executivo judicial. Neste sentido, o entendimento de Pedro Lenza:
Como dito, em caso de descumprimento do avençado no compromisso de ajustamento de conduta, a execução fundar-se-á no art. 585, VIII e II, do CPC (esta última hipótese em caso de o instrumento de transação ser referendado pelo Ministério Público), na medida em que, por disposição expressa do art. 5º, § 6º, da LACP, ao aludido compromisso, foi-lhe atribuída força executiva, dispensando-se, portanto, a assinatura de duas testemunhas. (LENZA, 2008, p. 80)
Os Tribunais brasileiros acompanham este entendimento:
APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO AMBIENTAL. EMBARGOS À EXECUÇÃO. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA (TAC). NÃO CUMPRIMENTO DE OBRIGAÇÕES NO PRAZO FIXADO. EXIGIBILIDADE DA MULTA.
Não cumprindo o executado com obrigações assumidas em compromisso de ajustamento de conduta firmado com o Ministério Público no prazo fixado, cabível a execução da multa avençada.
(…)
(TJRS, AC 70051327799, Relator: Carlos Eduardo Zietlow Duro, DJ: 15.10.2012, grifos nossos)
Ademais, em face do princípio da obrigatoriedade, o Ministério Público – um dos legitimados tomar o ajustamento – deve executar o TAC em face de descumprimento. Observe-se o ensinamento de Fernando Reverendo Vidal Akaoui:
É de se ressaltar, ainda, que, em face do princípio da obrigatoriedade da propositura da ação civil pública para o Ministério Público quando haja elementos suficientes a ensejar tutela dos interesses difusos e coletivos, a execução do compromisso de ajustamento de conduta, que por ele tenha sido firmado, também é obrigatória, posto que esse título substitui a sentença condenatória que deixou de ser obtida em face da possibilidade de obtenção das mesmas obrigações de maneira acordada. Por tal motivo, se o Ministério Público tiver figurado como órgão público que tomou o ajustamento de conduta, deverá promover à execução do título executivo em caso de não cumprimento das cláusulas ali constantes. (AKAOUI, 2003, p. 168, grifos nossos)
Tal obrigatoriedade se dá em razão de que não pertence ao órgão legitimado a discricionariedade quanto à sua execução, pois é direito difuso e, portanto, de interesse de todos, de modo que não se poderá dispor de um direito que não o pertence. Novamente, Fernando Akaoui ilustra bem o assunto:
A execução do título, no direito processual civil clássico, é mera faculdade concedida ao credor, que pode escolher entre promovê-la ou não. Entretanto, quando estamos diante de um título executivo que encerra obrigações a terceiros no sentido de que se adaptarem a questões de ordem ambiental, de interesse difuso, portanto, aquela mera possibilidade concedida ao credor passa a ser um dever, não podendo o órgão público que tomou ajustamentos se furtar a seu mister junto à coletividade. Nos parece absolutamente inadequado pensar que a inércia advinda do órgão que, no interesse da coletividade, obtém do degradador ou pretenso predador o ajustamento de sua conduta e deixa de executar os termos daquele título, mesmo verificando o inadimplemento das obrigações ali contidas, não traria consequências jurídicas adversas. Assim, não há discricionariedade ao representante do órgão público no sentido de avaliar conveniência e oportunidade na execução do título obtido e inadimplido. Há, sim, um dever peremptório de promover a execução, posto que os direitos que ali estão assegurados como obrigações do ajustante devem ser alcançados de qualquer forma, ainda que diante de execução forçada. De fato, não há como o credor, que é a coletividade, representada pelo órgão público que ajustou a conduta do degradador, perdoar a dívida, seja ela pecuniária ou consubstanciada em obrigações de fazer, não fazer ou dar. Da forma não poderá o órgão exequente renunciar ao crédito, posto que ninguém pode dispor daquilo que não lhe pertence. (AKAOUI, 2003, p. 169-170, grifos nossos)
Como demonstrado anteriormente, o Poder Judiciário brasileiro encontra-se em crise em virtude da pouca eficiência no andamento processual. No entanto, o TAC pode ser uma maneira de evitar toda a morosidade processual na resolução de conflitos. Ainda que seja necessária a provocação do juiz na ação de execução da multa, é inegável que foi evitada toda e qualquer demora no conhecimento e instrução da ação; sendo suficiente a demonstração de Termo de Ajustamento de Conduta com previsão de astreinte e o descumprimento das obrigações acordadas. Ademais, a execução da multa é, ainda, meio para se atingir a efetividade das cláusulas pactuadas no TAC.
- CONSIDERAÇÕES FINAIS
O TAC é, portanto, instrumento de resolução consensual de conflitos, que poderá ser proposto pelos legitimados - Ministério Público, Defensoria Pública, União, Estados, Municípios e Distrito Federal – nos impasses que tratarem de direitos difusos. Inobstante, é meio alternativo de acesso à justiça e evita a excessiva morosidade do Poder Judiciário brasileiro. Nele, o compromissário poderá assumir obrigação de fazer, de não fazer e/ou de pagar.
O TAC poderá, ainda, prever multa cominatória para os casos em que houver descumprimento de suas cláusulas. Esta multa tem natureza coercitiva, isto é, tem a intenção de coibir que os termos ajustados não sejam satisfeitos. Contudo, nem sempre esta astreinte é suficiente para que os compromissários cumpram os termos e é preciso que ela seja executada, a fim de que se atinja a efetividade do que foi pactuado. Esta execução é obrigatória em razão da indisponibilidade dos direitos difusos; sendo assim, não pode o órgão legitimado decidir conforme sua discricionariedade se irá executá-la ou não.
Feitas estas considerações, pode-se concluir que, muito embora a execução do TAC impulsione o Poder Judiciário, é meio que dribla a sua lentidão, uma vez que evita todo o procedimento de conhecimento e instrução do processo. Sendo suficiente, no ajuizamento da ação de execução, a comprovação do TAC com previsão de multa cominatória e o descumprimento de alguma das cláusulas ajustadas entre as partes. Sendo assim, a execução é meio de alcançar a efetividade das obrigações pactuadas, pois tem a finalidade, além de cobrar o valor devido, fazer com que as obrigações sejam cumpridas.
AUTOR
JOÃO GERALDO CARNEIRO BARBOSA: Promotor de Justiça de Defesa do Meio Ambiente e dos Bens e Direitos de Valor Artístico, Estético, Histórico, Turístico, Urbanístico e Paisagístico de João Pessoa – PB. Graduado em Direito pela Universidade Federal da Paraíba (UFPB). Especialista em Direito Processual Civil pela Universidade Potiguar.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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_____. Tribunal de Justiça do Distrito Federal. Apelação cível n.º 0007071-78.2014.07.0006, 1ª Turma Cível, Relator: Rômulo de Araújo Mendes, julgado em 01 jun. 2016, Data de Publicação: DJe 08 jun. 2016. Disponível em: <https://tj-df.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/347498569/20140610072234-0007071-7820148070006>. Acesso em: 14 jan. 2019.
_____. Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul. Apelação cível n.º 70051327799, 2ª Câmara Cível, Relator: Carlos Eduardo Zietlow Duro, julgado em 08 out. 2012, Publicado em: Diário de Justiça de 15 out. 2012. Disponível em: < https://tj-rs.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/22495610/apelacao-civel-ac-70051327799-rs-tjrs>. Acesso em: 14 jan. 2011.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Ação Civil Pública: comentários por artigo (Lei nº 7.347, de 24/7/85). 5. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, p. 212.
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RODRIGUES, Geisa de Assis. Ação civil pública e termo de ajustamento de conduta: teoria e prática, 3ª Ed., Rio de Janeiro: Forense, 2011, p. 85.
NOTAS DE FIM
[1]Art. 211. Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, o qual terá eficácia de título executivo extrajudicial.
[2]Art. 113. Acrescente-se os seguintes §§ 4°, 5° e 6° ao art. 5º. da Lei n.º 7.347, de 24 de julho de 1985:
(...)
- 6° Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante combinações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial
