Legitimidade passiva dos dirigentes de autarquia para figurar como autoridades coatoras em mandados de segurança

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O Superior Tribunal de Justiça concluiu que as autarquias possuem autonomia administrativa, financeira e personalidade jurídica própria, distinta da entidade política à qual estão vinculadas, razão pela qual seus dirigentes têm legitimidade passiva para figurar como autoridades coatoras em ação mandamental. Jurisprudência em Teses – Edição nº 91

Essa conclusão se esboça no seguinte julgado:

PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDORES DO INSS. LEGITIMIDADE PASSIVA DA AUTARQUIA. CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. PROVENTOS DE APOSENTADORIA. 1. O Coordenador Chefe de Recursos Humanos do INSS tem legitimidade para figurar como autoridade coatora em Mandado de Segurança impetrado por servidor de autarquia em que se objetive o afastamento de descontos em proventos mensais, uma vez que lhe cabe o controle das folhas de pagamento. 2. As autarquias possuem personalidade jurídica própria, distinta da entidade política à qual estão vinculadas, assim como autonomia administrativa e financeira, razão pela qual seus dirigentes têm legitimidade passiva para figurar como autoridades coatoras em Mandados de Segurança. Precedentes de ambas as Turmas de Direito Público do STJ. 3. Recurso Especial parcialmente provido, para afastar o reconhecimento de ilegitimidade passiva, determinando-se o retorno dos autos à origem para apreciação do mérito da demanda. (REsp 1132423/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 11/05/2010, DJe 21/06/2010)

Autarquias

A organização da Administração Federal está prevista, entre outras normas, no Decreto-Lei 200/1967.

Segundo a legislação, a Administração Federal compreende a Administração Direta e a Administração Indireta.

A Administração Direta representa o conjunto de serviços que estão integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos seus correspondentes Ministérios.

De outro lado, a Administração Indireta, é composta por entidades com personalidade jurídica própria. Essas entidades são as autarquias; as empresas públicas; as sociedades de economia mista e as fundações públicas.

Essas pessoas jurídicas que fazem parte da Administração Indireta serão vinculadas ao Ministério da área de competência na qual estiver enquadrada a atividade principal.

De acordo com o art. 5º do Decreto-Lei nº 200/67, autarquia um serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.

Empresa pública, de outro lado, é uma entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criada por lei para a exploração de atividade econômica que Estado deva exercer por força de contingência ou de conveniência administrativa. A empresa pública pode adotar qualquer das formas admitidas em direito.

A sociedade de economia mista, de acordo com o referido artigo, é uma entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou a entidade da Administração Indireta. Sempre que a atividade exercida pela Sociedade de Economia Mista for submetida a regime de monopólio estatal, a maioria acionária caberá apenas à União, em caráter permanente.

Por fim, fundação pública é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes. As fundações públicas adquirem personalidade jurídica com a inscrição da escritura pública de sua constituição no Registro Civil de Pessoas Jurídicas.

Legitimidade

Com relação à legitimidade, o art. 17 do Código de Processo é enfático ao prever que para postular em juízo é necessário ter interesse e legitimidade.

Nesse sentido, o art. 18 do CPC também aponta que ninguém poderá pleitear direito alheio em nome próprio, salvo quando autorizado pelo ordenamento jurídico.

A propósito, nos termos do inciso XI, do art. 337 do CPC, antes de discutir o mérito, o réu deve alegar a ausência de legitimidade ou de interesse processual.

Independentemente da alegação do requerido, o juiz não resolverá o mérito quando verificar ausência de legitimidade ou de interesse processual, nos moldes do art. 485, inciso VI, do CPC.

Art. 534. No cumprimento de sentença que impuser à Fazenda Pública o dever de pagar quantia certa, o exequente apresentará demonstrativo discriminado e atualizado do crédito contendo:

Também no cumprimento de sentença, conforme o inciso II, do art. 535 do CPC, a Fazenda Pública poderá impugnar a execução, alegando a ilegitimidade de parte.

Mandado de segurança

Para impetração de mandado de segurança, alguns sujeitos são equiparados a autoridades, conforme previsão do § 1º, do art. 1º, da lei nº 12.016/2019.

Nesse sentido, consideram-se autoridades, para fins de Mandado de Segurança, os representantes ou órgãos de partidos políticos e os administradores de entidades autárquicas. Também serão reputadas autoridades os dirigentes de pessoas jurídicas ou as pessoas naturais no exercício de atribuições do poder público.  Será considerada autoridade coatora[1] aquela que tenha praticado o ato impugnado ou da qual emane a ordem para a sua prática.

Se as consequências patrimoniais do ato hostilizado pelo mandado de segurança devam ser suportadas pela União, ou entidade por ela controlada, a autoridade coatora será considerada federal, nos termos do art. 1º, §3º, da Lei do MS.[2]

Em todo o caso, não será cabível mandado de segurança contra atos de gestão empresarial praticados pelos administradores de empresas públicas, de sociedade de economia mista e de concessionárias de serviço público.[3]

O art. 3º da Lei do MS autoriza que o titular de direito líquido e certo decorrente de direito, em condições idênticas, de terceiro, poderá impetrar mandado de segurança a favor do direito originário, se o seu titular não o fizer, no prazo de 30 (trinta) dias, quando notificado judicialmente. O exercício desse direito deverá ser exercido no prazo de até 120 (cento e vinte) dias, contados da ciência do ato impugnado, sob pena de decadência.

Se não for o caso de indeferimento da petição inicial do mandado de segurança, o juiz determinará a notificação da autoridade coatora, para que, ciente do teor da petição inicial, preste informações no prazo de até 10 (dez) dias.[4]  O juiz também determinará que seja dada ciência da pretensão ao órgão de representação judicial da pessoa jurídica interessada. Caso tenha interesse, a pessoa jurídica poderá ingressar no processo. Por fim, o juiz poderá conceder liminar para a suspensão dos efeitos do ato que deu motivo ao pedido. A suspensão dos efeitos do ato só poderá ocorrer se houver fundamento relevante para tanto. Os efeitos dessa decisão liminar serão mantidos, como regra, até a cognição exauriente do mérito, cujo julgamento terá prioridade sobre os demais feitos.

Referências

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SOUZA, Motauri Ciocchetti. Ação civil pública. Enciclopédia jurídica da PUC-SP. Celso Fernandes Campilongo, Alvaro de Azevedo Gonzaga e André Luiz Freire (coords.). Tomo: Direito Administrativo e Constitucional. Vidal Serrano Nunes Jr., Maurício Zockun, Carolina Zancaner Zockun, André Luiz Freire (coord. de tomo). 1. ed. São Paulo: Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, 2017.

[1] “Contra a coação material praticada pela Administração o sistema jurídico só admite a impugnação administrativa ou jurisdicional; contra a coação material praticada pelo Judiciário, só é admitida a impugnação jurisdicional, ou pela interposição de um recurso ou pela propositura de outra ação, como, por exemplo, o mandado de segurança. O sistema jurídico não admite a chamada resistência ativa contra a coação material fundada numa norma jurídica, ainda que inválida. A resistência física do administrado à coação material exercida pela Administração ou pelo Judiciário é considerada criminosa.” MARTINS, Ricardo Marcondes. Atributos do ato administrativo. Enciclopédia jurídica da PUC-SP. Celso Fernandes Campilongo, Alvaro de Azevedo Gonzaga e André Luiz Freire (coords.). Tomo: Direito Administrativo e Constitucional. Vidal Serrano Nunes Jr., Maurício Zockun, Carolina Zancaner Zockun, André Luiz Freire (coord. de tomo). 1. ed. São Paulo: Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, 2017. Disponível em: https://enciclopediajuridica.pucsp.br/verbete/19/edicao-1/atributos-do-ato-administrativo

[2] “Oportuno ressaltar que a interpretação prevalecente conferida pelo STF ao art. 102, I, letra r, tem sido de que não cabe a Corte julgar ações ordinárias contra atos do CNJ. Neste caso, a demanda deve ser processada e julgada na Justiça Federal (AO 1814 QO/MG). Por outro lado, depreende-se que, através de uma interpretação sistemática do texto constitucional, o Supremo detém a competência originária para processar e julgar o mandado de segurança, o mandado de injunção, o habeas corpus e o habeas data quando o CNJ for identificado como órgão coator (AO 1706 Agr/DF).” PANSIERI, Flávio. Conselho Nacional de Justiça. Enciclopédia jurídica da PUC-SP. Celso Fernandes Campilongo, Alvaro de Azevedo Gonzaga e André Luiz Freire (coords.). Tomo: Direito Administrativo e Constitucional. Vidal Serrano Nunes Jr., Maurício Zockun, Carolina Zancaner Zockun, André Luiz Freire (coord. de tomo). 1. ed. São Paulo: Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, 2017. Disponível em: https://enciclopediajuridica.pucsp.br/verbete/52/edicao-1/conselho-nacional-de-justica

[3] “Ainda que restrita à anulação do ato impugnado e indenização, a ação popular se presta à proteção jurisdicional dos direitos difusos. Com efeito a Lei Maior permite que o cidadão ingresse em juízo com o pedido de anulação de ato lesivo ao patrimônio público ou ao meio ambiente, bem como da respectiva indenização para que as coisas voltem ao estado anterior. Cabe ainda mandado de segurança quando seu direito se revestir de liquidez e certeza contra o poder concedente e contra o concessionário, este último por tratar-se de “pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público”, nos termos do art. 5º, LXIX, da Carta Magna. Outros tipos de ação estão também previstos na legislação processual, como a de indenização por danos causados na prestação do serviço. Sendo a empresa concessionária uma entidade que presta serviço público, a ela aplica-se a regra do art. 37, § 6º, da Constituição, que consagra, no direito brasileiro, a teoria da responsabilidade objetiva do poder público por danos causados a terceiros.” GROTTI, Dinorá Adelaide Musetti. Direitos dos usuários. Enciclopédia jurídica da PUC-SP. Celso Fernandes Campilongo, Alvaro de Azevedo Gonzaga e André Luiz Freire (coords.). Tomo: Direito Administrativo e Constitucional. Vidal Serrano Nunes Jr., Maurício Zockun, Carolina Zancaner Zockun, André Luiz Freire (coord. de tomo). 1. ed. São Paulo: Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, 2017. Disponível em: https://enciclopediajuridica.pucsp.br/verbete/74/edicao-1/direitos-dos-usuarios

[4] “O controle das estatais é assunto polêmico. Tudo tem origem no binômio necessidade de eficiência versus importância de se controlar o uso de recursos que são, ou integralmente ou em boa parte, públicos, e de uma entidade que se presta a realizar uma ação governamental. Primeiro ponto: incide sobre as estatais o controle político. Em outras palavras, a Chefia do Poder Executivo pode demitir seus dirigentes. O controle político também ocorre em outras circunstâncias. Na hipótese do art. 49, X, da Constituição da República, compete ao Congresso, diretamente ou por uma de suas Casas, fiscalizar e controlar os atos da administração indireta. Esta fiscalização é usualmente exercida com o apoio dos tribunais de contas. Em termos processuais, e agora falando do controle jurisdicional, os atos das estatais que não digam respeito à sua gestão interna, e que mais propriamente digam respeito ao controle republicano, admitem ser desafiados por ação popular, ação civil pública ou mandado de segurança.” MENDONÇA, José Vicente Santos de. Intervenção do Estado no domínio econômico. Enciclopédia jurídica da PUC-SP. Celso Fernandes Campilongo, Alvaro de Azevedo Gonzaga e André Luiz Freire (coords.). Tomo: Direito Administrativo e Constitucional. Vidal Serrano Nunes Jr., Maurício Zockun, Carolina Zancaner Zockun, André Luiz Freire (coord. de tomo). 1. ed. São Paulo: Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, 2017. Disponível em: https://enciclopediajuridica.pucsp.br/verbete/109/edicao-1/intervencao-do-estado-no-dominio-economico-

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