Como ficam as progressões e promoções de carreira com a Lei Complementar nº 173/2020

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Logo no início da Pandemia do novo Coronavírus, em 27 de maio de 2020, foi aprovado pelo Congresso Nacional a Lei Complementar nº 173/2020 (LC 173/2020) que estabeleceu o Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus SARS-CoV-2 (Covid-19) e alterou a Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. O maior impacto para o servidores públicos diz respeito à interpretação do art. 8º, da Lei, que dispõe o seguinte:

Art. 8º Na hipótese de que trata o art. 65 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios afetados pela calamidade pública decorrente da pandemia da Covid-19 ficam proibidos, até 31 de dezembro de 2021, de: I – conceder, a qualquer título, vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a membros de Poder ou de órgão, servidores e empregados públicos e militares, exceto quando derivado de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal anterior à calamidade pública; II – criar cargo, emprego ou função que implique aumento de despesa; III – alterar estrutura de carreira que implique aumento de despesa; IV – admitir ou contratar pessoal, a qualquer título, ressalvadas as reposições de cargos de chefia, de direção e de assessoramento que não acarretem aumento de despesa, as reposições decorrentes de vacâncias de cargos efetivos ou vitalícios, as contratações temporárias de que trata o inciso IX do caputdo art. 37 da Constituição Federal, as contratações de temporários para prestação de serviço militar e as contratações de alunos de órgãos de formação de militares; V – realizar concurso público, exceto para as reposições de vacâncias previstas no inciso IV; VI – criar ou majorar auxílios, vantagens, bônus, abonos, verbas de representação ou benefícios de qualquer natureza, inclusive os de cunho indenizatório, em favor de membros de Poder, do Ministério Público ou da Defensoria Pública e de servidores e empregados públicos e militares, ou ainda de seus dependentes, exceto quando derivado de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal anterior à calamidade; VII – criar despesa obrigatória de caráter continuado, ressalvado o disposto nos §§ 1º e 2º; VIII – adotar medida que implique reajuste de despesa obrigatória acima da variação da inflação medida pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), observada a preservação do poder aquisitivo referida no inciso IV do caput do art. 7º da Constituição Federal; IX – contar esse tempo como de período aquisitivo necessário exclusivamente para a concessão de anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio e demais mecanismos equivalentes que aumentem a despesa com pessoal em decorrência da aquisição de determinado tempo de serviço, sem qualquer prejuízo para o tempo de efetivo exercício, aposentadoria, e quaisquer outros fins. § 1º O disposto nos incisos II, IV, VII e VIII do caput deste artigo não se aplica a medidas de combate à calamidade pública referida no caput cuja vigência e efeitos não ultrapassem a sua duração. § 2º O disposto no inciso VII do caput não se aplica em caso de prévia compensação mediante aumento de receita ou redução de despesa, observado que: I – em se tratando de despesa obrigatória de caráter continuado, assim compreendida aquela que fixe para o ente a obrigação legal de sua execução por período superior a 2 (dois) exercícios, as medidas de compensação deverão ser permanentes; e II – não implementada a prévia compensação, a lei ou o ato será ineficaz enquanto não regularizado o vício, sem prejuízo de eventual ação direta de inconstitucionalidade. § 3º A lei de diretrizes orçamentárias e a lei orçamentária anual poderão conter dispositivos e autorizações que versem sobre as vedações previstas neste artigo, desde que seus efeitos somente sejam implementados após o fim do prazo fixado, sendo vedada qualquer cláusula de retroatividade. § 4º O disposto neste artigo não se aplica ao direito de opção assegurado na Lei nº 13.681, de 18 de junho de 2018, bem como aos respectivos atos de transposição e de enquadramento. § 5º O disposto no inciso VI do caput deste artigo não se aplica aos profissionais de saúde e de assistência social, desde que relacionado a medidas de combate à calamidade pública referida no caput cuja vigência e efeitos não ultrapassem a sua duração.

Em decorrência do disposto no inciso I, muitos entes públicos paralisaram as progressões de carreira alegando que não poderiam incidir em aumento de despesas. Entretanto, o Ministério da Economia lançou a Nota Técnica SEI/ME nº 20581/2020 a fim de orientar juridicamente sobre a aplicação de alguns dispositivos da Lei Complementar citada. Na Nota Técnica o Ministério da Economia assevera que o disposto no inciso I (concessão a qualquer título de vantagem, aumento, reajuste ou adequação remuneratória) comporta duas exceções: quando derivado de sentença judicial transitada em julgado ou quando derivada de determinação legal anterior à calamidade pública. Aponta ainda que as duas exceções estão vinculadas à vedação da criação ou majoração de auxílio, vantagem, bônus, abonos, verbas de representação ou benefícios de qualquer natureza, incluindo os de cunho remuneratório. Nesses casos, a Nota Técnica assevera que as concessões de gratificações por titulação, incentivo à qualificação e a gratificação por qualificação não estão vinculadas às proibições constantes da Lei Complementar. Sendo assim, as gratificações previstas em Lei anterior, que digam respeito à obtenção de um título, por exemplo, não estão abrangidas pela proibição. A Nota Técnica aprofunda-se, então, no disposto no inciso IX, do art. 8º da Lei Complementar, que dispõe:

IX – contar esse tempo como de período aquisitivo necessário exclusivamente para a concessão de anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio e demais mecanismos equivalentes que aumentem a despesa com pessoal em decorrência da aquisição de determinado tempo de serviço, sem qualquer prejuízo para o tempo de efetivo exercício, aposentadoria, e quaisquer outros fins.

O período citado pela norma seria o da publicação da Lei, 27 de maio de 2020, até o dia 31 de dezembro de 2021. Segundo a Nota Técnica, a proibição se daria apenas em relação aos períodos aquisitivos para os benefícios citados na norma (anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio) e aqueles que aumentem a despesa com pessoal, que não ocorre no Governo Federal. Teria, então, a aplicabilidade apenas com relação à licença para capacitação. Ressalta a Nota, que os períodos anteriores à essa data que tenham sido adquiridos devem ser concedidos. Por fim, a Nota defende que progressões e promoções não se enquadrariam na respectiva vedação, neste sentido:

17. Ao analisar conjuntamente o disposto no inciso I e no inciso IX do art. 8º da Lei Complementar nº 173, de 2020, entende-se que as progressões e promoções, por exemplo, não se enquadram na vedação apresentada em tais dispositivos, uma vez que tratam-se de formas de desenvolvimento nas diversas carreiras amparadas em leis anteriores e que são concedidas a partir de critérios estabelecidos em regulamentos específicos que envolvem, além do transcurso de tempo, resultado satisfatório em processo de avaliação de desempenho e em obtenção de títulos acadêmicos. Conclui-se, portanto, que para essa situação, tal vedação não se aplica.

Sendo assim, a Nota Técnica é clara ao apresentar o mecanismo de interpretação acerca da concessão de progressões e promoções previstas em Leis anteriores. A interpretação dada pelo Ministério da Economia foi acompanhado por Tribunais de Contas de vários Estados, como por exemplo o Tribunal de Contas do Estado do Paraná, que editou a Nota Técnica nº 9/2020, da Coordenadoria Geral de Fiscalização. O texto da norma é claro, no seguinte sentido:

1. Nos termos do Despacho n° 749/20 (autos n° 38365-7/20), não há vedação na LC n° 173/2020 para a concessão de progressões e/ou promoções, cuja instituição, por lei, seja anterior ao estado de calamidade pública de que tratam o Decreto Legislativo n° 6/2020 do Congresso Nacional e a LC n° 173/2020, seja por qualificação/titulação, mérito ou antiguidade, não se lhes aplicando qualquer restrição nesse sentido, salvo as condições e requisitos próprios da legislação de cada ente político (Estado e Municípios).

A questão também foi tratada por outros Tribunais de Contas, como o TCE-MS e TCE-GO. Além dos pareceres e notas técnicas, é importante tecer considerações gerais a respeito do tema. A proteção ao direito adquirido é de natureza constitucional, especificamente no art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal. Tanto que o Supremo Tribunal Federal já proferiu decisões no sentido de que a lei não pode revogar vantagem pessoal já incorporada ao patrimônio do servidor, neste sentido:

O postulado da segurança jurídica, enquanto expressão do Estado Democrático de Direito, mostra-se impregnado de elevado conteúdo ético, social e jurídico, projetando-se sobre as relações jurídicas, mesmo as de direito público (RTJ 191/922), em ordem a viabilizar a incidência desse mesmo princípio sobre comportamentos de qualquer dos Poderes ou órgãos do Estado, para que se preservem, desse modo, sem prejuízo ou surpresa para o administrado, situações já consolidadas no passado. A essencialidade do postulado da segurança jurídica e a necessidade de se respeitarem situações consolidadas no tempo, especialmente quando amparadas pela boa-fé do cidadão, representam fatores a que o Poder Judiciário não pode ficar alheio. Doutrina. Precedentes. (RE 646.313 AgR, rel. min. Celso de Mello, j. 18-11-2014, 2ª T, DJE de 10-122014, disponível em www.stf.jus.br, acesso em 11.06.2020)

A aplicação da cláusula constitucional que assegura, em face da lei nova, a preservação do direito adquirido e do ato jurídico perfeito (CF, art. 5º, XXXVI) impõe distinguir duas diferentes espécies de situações jurídicas: (a) as situações jurídicas individuais, que são formadas por ato de vontade (especialmente os contratos), cuja celebração, quando legítima, já lhes outorga a condição de ato jurídico perfeito, inibindo, desde então, a incidência de modificações legislativas supervenientes; e (b) as situações jurídicas institucionais ou estatutárias, que são formadas segundo normas gerais e abstratas, de natureza cogente, em cujo âmbito os direitos somente podem ser considerados adquiridos quando inteiramente formado o suporte fático previsto na lei como necessário à sua incidência. Nessas situações, as normas supervenientes, embora não comportem aplicação retroativa, podem ter aplicação imediata. (…) As disposições do art. 21 da Lei 9.069/1995, resultante da conversão da MP 542/1994, formam um dos mais importantes conjuntos de preceitos normativos do Plano Real, um dos seus pilares essenciais, justamente o que fixa os critérios para a transposição das obrigações monetárias, inclusive contratuais, do antigo para o novo sistema monetário. São, portanto, preceitos de ordem pública e seu conteúdo, por não ser suscetível de disposição por atos de vontade, têm natureza estatutária, vinculando de forma necessariamente semelhante a todos os destinatários. Dada essa natureza institucional (estatutária), não há inconstitucionalidade na sua aplicação imediata (que não se confunde com aplicação retroativa) para disciplinar as cláusulas de correção monetária de contratos em curso. (RE 211.304, rel. p/ o ac. min. Teori Zavascki, j. 29-4-2015, P, DJE de 3-8-2015, disponível em www.stf.jus.br, acesso em 14.06.2020)

O STF fixou entendimento no sentido de que a lei nova não pode revogar vantagem pessoal já incorporada ao patrimônio do servidor sob pena de ofensa ao direito adquirido. [AI 762.863 AgR, rel. min. Eros Grau, j. 20-10-2009, 2ª T, DJE de 13-11-2009, disponível em www.stf.jus.br, acesso em 14.06.2020)

Sendo assim, a questão que se coloca então é: qual é o direito do servidor público estadual, municipal ou federal em relação às progressões e promoções decorrentes do plano de carreira? Conforme o entendimento expressados nas Notas Técnicas e consultas dos Tribunais de Contas dos Estados citados, a Lei Complementar nº 173/2020 não proíbe que sejam concedidas progressões e promoções decorrentes da carreira. Assim, os entes públicos devem continuar implementando a progressão de carreira que tenha sido instituídas por leis anteriores à pandemia. Assim, a justificativa da não implementação de planos de carreira por suposta afronta à Lei Complementar nº 173/2020 deve ser analisada caso a caso, mas em regra geral, não há vedação para a concessão.

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