A Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento de que não é juridicamente possível a condenação ao ressarcimento ao erário, em sede de ação popular, com fundamento em dano presumido, sendo indispensável a demonstração concreta de prejuízo financeiro, bem como a indicação do nexo de causalidade e da efetiva lesividade do ato impugnado desde a petição inicial.
Para o colegiado, a ausência de comprovação objetiva do dano inviabiliza o reconhecimento do interesse processual e afasta a possibilidade de responsabilização, sob pena de se admitir sanção baseada em presunções, em afronta ao Estado Democrático de Direito e às garantias que atualmente informam o direito administrativo sancionador.
Por unanimidade, a Turma acompanhou o voto do relator, ministro Afrânio Vilela, e deu provimento ao recurso especial para reformar acórdão do Tribunal de Justiça de São Paulo que havia declarado a nulidade de contratos verbais firmados, em 2003, entre a São Paulo Transporte S.A. (SPTrans) e empresas privadas, após o encerramento de contratos emergenciais.
Origem do caso
A controvérsia teve origem em ação popular ajuizada com o objetivo de anular os referidos ajustes e obter o ressarcimento de supostos prejuízos ao patrimônio público. Em primeira instância, o processo foi extinto sem resolução do mérito, ante a ausência dos pressupostos específicos da ação popular, notadamente pela falta de comprovação dos fatos alegados e pela descrição genérica das condutas imputadas aos réus.
Em sede de apelação, contudo, o TJSP reformou a sentença ao reconhecer a existência de dano presumido ao erário, sob o argumento de que a ausência de procedimento licitatório regular teria impedido a Administração de selecionar proposta mais vantajosa, ocasionando prejuízo financeiro evidente.
Necessidade de demonstração de dolo, nexo causal e dano mensurável
Ao julgar o recurso especial, o ministro Afrânio Vilela destacou que a Lei nº 14.230/2021, ao promover profunda alteração na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), consolidou um modelo sancionador orientado por garantias próprias do direito penal, afastando expressamente a presunção de dano e a responsabilidade objetiva em matéria punitiva.
Segundo o relator, a atual legislação exige, de forma cumulativa, a comprovação do dolo específico, do nexo de causalidade e da existência de dano efetivo e mensurável para a configuração de ilícitos administrativos de natureza sancionadora, o que inviabiliza condenações fundadas em meras conjecturas ou inferências genéricas.
O ministro ressaltou que, embora a jurisprudência anterior admitisse, em hipóteses excepcionais, a presunção de prejuízo ao patrimônio público, o legislador rompeu de modo inequívoco com esse entendimento ao exigir demonstração concreta da lesividade para fins de responsabilização.
Conteúdo sancionatório do pedido de ressarcimento
O relator também consignou que o pedido de condenação com devolução de valores ao erário possui inequívoco conteúdo sancionatório. Assim, ainda que a ação popular possua natureza jurídica própria, quando veicula pretensão de recomposição patrimonial, deve observar os mesmos parâmetros rigorosos de legalidade e prova exigidos nas ações de improbidade administrativa.
Para o ministro, admitir a condenação por presunção em ação popular implicaria conferir a essa via processual maior alcance sancionador do que à própria ação de improbidade, o que afrontaria a unidade do ordenamento jurídico. “A responsabilização por atos lesivos ao erário deve observar, de forma uniforme, os princípios da legalidade, da culpabilidade e da proporcionalidade”, assinalou.
O magistrado concluiu que a mera irregularidade administrativa, desacompanhada de demonstração de prejuízo concreto, não é suficiente para justificar condenação pecuniária. A petição inicial deve indicar, de maneira clara e objetiva, onde, como e em que medida o erário teria sido efetivamente lesado, bem como a vinculação direta do dano à conduta imputada.
No caso concreto, além da ausência de individualização do dano na inicial, não se comprovou, ao longo da instrução processual, qualquer perda patrimonial efetiva suportada pelo erário municipal.
REsp 1.773.335.
(Com informações do STJ)
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