Fundamentação das decisões – dois planos decisórios

 Luiz Rodrigues Wambier em co-autoria com Pedro Henrique Carvalho

Entre as garantias constitucionais destacamos, neste pequeno ensaio, a da fundamentação das decisões, que tem previsão no art. 93, IX, da Constituição Federal. Nos termos do que prevê esse dispositivo, todos os julgamentos do Judiciário deverão ser, além de públicos, fundamentados, sob pena de nulidade. A garantia da motivação encontra-se, ainda, prevista no inc. X do mesmo artigo[1], tratando de sua necessidade nas decisões administrativas dos tribunais.

Gilmar Mendes e Lênio Streck apontam que a necessidade de fundamentação tem decorrência da impossibilidade de a lei geral prever todas as possíveis situações do caso concreto – da lei geral deve-se construir a decisão individual, procedimento esse que necessita de controle para que se evitem decisões aleatórias.[2]

Tamanha é a importância da fundamentação das decisões que a CF/1988, que geralmente não possui normas sancionadoras, prevê sanção de nulidade para decisões sem fundamentação. A relevância da garantia, no contexto do Estado de Direito, fez com que o legislador constituinte tenha abandonado a técnica padrão de redação, que geralmente destaca princípios, afirmação de direitos e imposição de deveres.

Pela fundamentação as partes (esse microelemento representativo da sociedade) podem observar se argumentos e provas trazidos e produzidas no processo foram efetivamente analisados e sopesados pelo órgão julgador.

Mas há, também, outro aspecto, igualmente relevante: é pela fundamentação que a sociedade e não apenas as partes podem verificar se estão ou não presentes a imparcialidade, a justiça e a legalidade da decisão.[3]

Para Barbosa Moreira, a fundamentação é característica do Estado de Direito, sendo “expressão da ‘justificação formal’ dos atos emanados do Poder a que compete”.[4] Nesse modelo de Estado, é essencial que existam meios de controle do poder e do conteúdo de seus atos – aí incluídas as decisões judiciais. É garantia de que o exercício do poder pelos órgãos estatais encontra, no próprio sistema jurídico, mecanismo eficiente para seu controle.[5]

O vínculo entre fundamentação e Estado de Direito é tão expressivo que, mesmo ausente expressamente do texto constitucional, seria a fundamentação decorrência lógica do sistema constitucional[6]. A ausência de fundamentação das decisões seria incompatível com a ordem constitucional estabelecida no Estado de Direito.[7]

Ainda assim, o legislador do CPC/2015 fez questão de “reforçar” a garantia da fundamentação, o que fez tanto no art. 11º quanto nos parágrafos 1º e 2º do art. 489.

Destacamos, em seguida, dois temas altamente relevantes relativamente à fundamentação, esperando contribuir para o necessário debate.

O primeiro deles é o da fundamentação por referência ou por remissão.

A doutrina costuma chamar tal técnica por fundamentação per relationem, que consiste naquela em que, conforme explicita o texto da questão submetida a julgamento no Tema 1.306 do Superior Tribunal de Justiça, “são reproduzidas as motivações contidas em decisão judicial anterior como razões de decidir”.

A fundamentação por remissão sempre foi tema polêmico na doutrina, havendo quem suscitasse sua inconstitucionalidade.[8] Entendemos ser adequada a utilização dessa técnica, desde que sejam observados contornos mínimos, respeitando aquilo que prevê o parágrafo primeiro do art. 489.

Assim, é necessário que o órgão julgador enfrente todos os argumentos das partes, assim como faça referência expressa à fonte de que se tenha servido para a decisão por referência, inclusive com a reprodução de trechos que lhe tenham servido para sustentar a conclusão. Além disso, seria de exigir fundamentação própria, ainda que mínima, para deixar clara a correlação entre os atos decisórios.

A tese que se extrai do Tema 1.306 admite a utilização da técnica. O STJ apresenta parâmetros mínimos para que o uso da fundamentação por referência não acarrete nulidade do ato decisório: “A técnica da fundamentação por referência (per relationem) é permitida desde que o julgador, ao reproduzir trechos de decisão anterior (documentos e/ou pareceres) como razões de decidir, enfrente, ainda que de forma sucinta, as novas questões relevantes para o julgamento do processo, dispensada a análise pormenorizada de cada uma das alegações ou provas”.[9]

O segundo tema que nos propomos a analisar neste texto é o que diz respeito à fundamentação no âmbito das decisões tomadas nas agências reguladoras.

As agências reguladoras são órgãos de Direito Público, autônomos e independentes, com natureza de autarquia especial, criadas por lei específica e se destinam a regular atividades da iniciativa privada, concedidas, autorizadas ou permitidas. Suas atribuições, conforme aponta Glauco Martins Guerra, podem ser sistematizadas em: i) criação de regras gerais exclusivas ao objeto de regulação; ii) fiscalização da atividade regulada; iii) aplicação de sanções por descumprimento às regras iv) arbitragem de controvérsias; v) escolha dos agentes privados a executar a atividade reguladas; vi) divulgação da atividade e vii) proteção do consumidor.[10]

É possível afirmar que o modelo regulatório adotado pelo Brasil decorre diretamente do modelo de Estado, isto é, ao invés de agir como um Estado produtor de bens e serviços, que intervém diretamente na economia, o Estado brasileiro limita-se a uma intervenção indireta, ou seja, limita-se a exercer o poder de polícia sobre a atividade econômica desenvolvida pelo particular.

A CF/1988, em seu art. 174, impõe como papel do Estado a função de, “como agente normativo e regulador da atividade econômica”, “fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado”.

Essa atribuição é exercida exata e precisamente por meio das agências reguladoras. São formalmente consideradas agências reguladoras federais todas aquelas mencionadas no art. 2º da Lei 13.848/2019 (Aneel, ANP, Anatel, Anvisa, ANS, ANA, Antaq, ANTT, Ancine, Anac, ANM, ANPD).

Há, no entanto, também outras instituições que fogem dessa lista, mas que exercem função normativa e fiscalizatória, como, por exemplo o Banco Central, o Conselho Monetário Nacional e a Comissão de Valores Mobiliários.

Essas agências, portanto, têm relevante função na sociedade contemporânea. Sua relevância se acentua ainda mais quando consideramos sua capacidade de decisão em matérias que afetam não somente o setor privado, mas a coletividade no geral, considerando que a sociedade é a destinatária final dos serviços de natureza pública que tenham sido concedidos, autorizador ou permitidos. Parece-nos necessário, portanto, analisar a incidência das regras de fundamentação às decisões tomadas no âmbito das atribuições das agências reguladoras.

Primeiramente, no entanto, analisaremos a questão da fundamentação no âmbito do direito administrativo, que engloba as agências reguladoras – já que, por possuírem natureza autárquica, é possível transportar-lhes as características gerais do regime público – seus atos, portanto, são atos administrativos. [11]

Conforme aponta Nelson Nery Jr., a fundamentação é exigida seja qual for a natureza do ato administrativo, aí incluídas as decisões administrativas (espécie do gênero ato administrativo). Isso ocorre para que possa haver o controle adequado da constitucionalidade e legalidade do ato, além de seus motivos e finalidades. Nery Jr. vai além, esclarecendo que mesmo sendo discricionário o ato, isso não exime a Administração de demonstrar seus motivos e a fundamentação das suas decisões.[12]

Conforme afirma Diogo de Figueiredo Moreira Neto, o princípio da motivação, tradicionalmente processual e expresso no art. 93, IX, da CF/1988, estendeu-se não apenas às decisões administrativas dos próprios tribunais (art. 93, X), mas abrange todas as decisões administrativas tomadas por qualquer um dos demais Poderes, já que corolário do devido processo legal.[13]

No âmbito infraconstitucional, a Lei 9.784/99, que regula o processo administrativo na esfera federal, dispõe, em seu art. 2º, que a Administração Pública deverá seguir, dentre outros princípios, o da motivação. Conforme consta de seu art. 50, os atos administrativos devem ser motivados, indicando fatos e fundamentos sempre que: i) negarem, limitarem ou afetarem interesses ou direitos; ii) imporem ou agravarem deveres, encargos ou sanções; iii) decidirem processo administrativo de concurso ou seleção pública; iv) dispensarem ou declararem inexigível processo licitatório; v) decidirem recursos administrativos; vi) decorrerem reexame de ofício; vii) deixarem de aplicar jurisprudência ou discreparem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais; e vii) imporem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.

Em igual medida, a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei nº 4.657/42), em disposição do art. 20, incluído pela Lei 13.655/18, dispõe que “nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão”, e, em seu parágrafo único, que “a motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta ou da invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, inclusive em face das possíveis alternativas”.

Não bastassem todas as normas acima expostas, a Lei 13.848/19, em capítulo dedicado exclusivamente às decisões das agências reguladoras, traz clara disposição acerca da motivação. Conforme consta de seu art. 5º, as agências reguladoras deverão indicar os pressupostos de fato e de direito que determinarem suas decisões, sejam elas a respeito da edição de atos normativos ou não. Trata-se de disposição específica da aplicação do princípio da motivação. Além disso, o art. 8º, ao impor a obrigação de que as reuniões deliberativas da diretoria colegiada ou do conselho diretor sejam públicas e gravadas eletronicamente, reforça ainda mais esse princípio, assim como o da publicidade. [14]

De fato, é benéfico, tanto ao ordenamento quanto à sociedade, que haja uma disposição específica para tal situação, garantindo maior segurança jurídica e melhor capacidade de questionamento do ato, posteriormente, no âmbito judicial. Ainda assim, não podemos deixar de reforçar que mesmo que não existisse disposição normativa específica, a necessidade da fundamentação ainda existiria, extraída da Constituição.

Referências Bibliográficas

CÂMARA, Alexandre Freitas. Manual de Direito Processual Civil. 5. ed. Barueri: Atlas, 2026

CORREIA, Atalá; LEITE, Ricardo Rocha. A democracia, o contraditório e a fundamentação das decisões judiciais: uma análise sob a perspectiva da tutela constitucional do processo civil. Revista de Processo, v. 352, p. 23 – 40, jun. 2024.

DAL POZZO, Augusto Neves; ROCHA, Sílvio Luís Ferreira da. 3. ed. Curso de direito administrativo. São Paulo :Thomson Reuters Brasil, 2026. E-book

GUERRA, Glauco Martins. Agências Reguladoras no Brasil: princípio da legalidade e regulação. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito regulatório: temas polêmicos. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2004.

GUIMARÃES, Luis Gustavo Faria. Comentários sobre a Lei Geral de Agências Reguladoras. R. bras. de Dir. Público – RBDP, Belo Horizonte, ano 18, n. 70, p. 85-115, jul./set. 2020

MENDES, Gilmar Ferreira; STRECK, Lenio Luiz. Art. 93. In: CANOTILHO, J. J. Gomes et al. (coords.). Comentários à Constituição do Brasil. 3. ed. São Paulo: SaraivaJur, 2023. E-book

MOREIRA, José Carlos Barbosa. A motivação das decisões judiciais como garantia inerente ao Estado de Direito. In: MOREIRA, MOREIRA, José Carlos Barbosa. Temas de direito processual: segunda série. São Paulo: Saraiva: 1980.

MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. 16. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2014. E-book

NERY JUNIOR, Nelson. Princípios do processo na Constituição Federal. 13. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017. E-book.

PIRES, Gabriel Lino de Paula. Manual de Direito Administrativo. 2. ed. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2021. E-book

STRECK Lenio Luiz. “Fundamentação” per relationem — a “técnica” ilegal e inconstitucional. Conjur, 2021. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2021-out-16/observatorio-fundamentacao-per-relationem-tecnica-ilegal-inconstitucional/. Acesso em: 05 mar. 2026.

WAMBIER, Luiz Rodrigues; TALAMINI, Eduardo. Curso avançado de processo civil. 23. ed. Londrina, PR: Thoth, 2026. v. 1.

[1] “X as decisões administrativas dos tribunais serão motivadas e em sessão pública, sendo as disciplinares tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus membros;”.

[2] Nas palavras dos referidos autores: “A necessidade de fundamentação decorre do problema central da teoria do direito: a constatada impossibilidade de a lei prever todas as hipóteses de aplicação. De uma lei geral é necessário retirar/construir uma decisão particular (uma norma individual). E esse procedimento deve ser controlado, para preservar a democracia, evitando-se, assim, que os juízes e tribunais decidam de forma aleatória. A tese da discricionariedade judicial é um reflexo da constatada impossibilidade de a lei prever todas as possibilidades de sua aplicação e, ao mesmo tempo, da não constatação de que as situações concretas sejam determinantes para a adequação da resposta (decisão). Entretanto, é importante que se diga que a situação concreta não é um álibi para que uma norma não seja aplicada, sendo imprescindível, sob pena de também violar o princípio da fundamentação das decisões, aquela justificação que se limita a dizer que a decisão foi tomada de uma forma e não de outra em ‘face das peculiaridades do caso concreto’. Quais peculiaridades? Quais princípios tais peculiaridades evocam? Em quais casos essa peculiaridade é observada no interior de um sistema complexo que envolve normas e precedentes? Desse modo, assim como os princípios foram alçados à condição de norma para “salvar” a racionalidade moral prática, o caso concreto também é convocado para reduzir ao máximo a discricionariedade, e jamais o contrário disso.” (MENDES, Gilmar Ferreira; STRECK, Lenio Luiz. Art. 93. In: CANOTILHO, J. J. Gomes et al. (coords.). Comentários à Constituição do Brasil. 3. ed. São Paulo: SaraivaJur, 2023. E-book).

[3] A esse respeito, recomendo a leitura de Atalá Correia e Ricardo Rocha Leite: “É na fundamentação que os destinatários do provimento têm condições de verificar se foram realmente ouvidos, ou seja, se o juiz refletiu sobre aquilo que eles disseram e sobre as provas que foram produzidas. Nesse sentido, ocorre a fiscalização da atividade jurisdicional do Estado de forma endoprocessual, porque feita pelos demais sujeitos do processo. É, ainda, a partir da fundamentação que se pode realizar a fiscalização do ponto de vista exoprocessual. Se o juiz exerce a jurisdição em nome do povo, que o titulariza (parágrafo único do art. 1º da Constituição), a própria sociedade passa a ter condições de inspecionar o exercício do poder decisório. É a fundamentação, por outro lado, que assegura que o juiz não se tornou servo daqueles que têm melhores condições de litigar, que o contraditório não se tornou um biombo formal, por meio do qual esvaem-se os direitos fundamentais.” (CORREIA, Atalá; LEITE, Ricardo Rocha, A democracia, o contraditório e a fundamentação das decisões judiciais: uma análise sob a perspectiva da tutela constitucional do processo civil. Revista de Processo, v. 352, p. 23 – 40, jun. 2024).

[4] “A motivação das decisões judiciais, como expressão da ‘justificação formal’ dos atos emanados do Poder a que compete, por excelência, a tutela da ordem jurídica e dos direitos subjetivos, constitui garantia inerente ao Estado de Direito”. (MOREIRA, José Carlos Barbosa. A motivação das decisões judiciais como garantia inerente ao Estado de Direito. In: MOREIRA, José Carlos Barbosa. Temas de direito processual: segunda série. São Paulo: Saraiva, 1980. p. 95).

[5] CÂMARA, Alexandre Freitas. Manual de Direito Processual Civil. 5. ed. Barueri: Atlas, 2026.

[6] Conforme já escreveu um dos autores, em companhia de Eduardo Talamini: “Contudo, ainda que o princípio da motivação não estivesse expresso nem no texto constitucional e nem no Código de Processo Civil, é possível extraí-lo, mesmo que implicitamente, do próprio modelo político de Estado de Direito proposto pela Constituição.” (WAMBIER, Luiz Rodrigues; TALAMINI, Eduardo. Curso avançado de processo civil. 23. ed. Londrina, PR: Thoth, 2026. v. 1. p. 71).

[7] WAMBIER, Luiz Rodrigues; TALAMINI, Eduardo. Curso avançado de processo civil. 23. ed. Londrina, PR: Thoth, 2026. v. 1. p. 70-71.

[8] Cf. STRECK, Lenio Luiz. “Fundamentação” per relationem — a “técnica” ilegal e inconstitucional. Conjur, 2021. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2021-out-16/observatorio-fundamentacao-per-relationem-tecnica-ilegal-inconstitucional/. Acesso em: 05 mar. 2026.

[9] SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. Tema Repetitivo 1306. Disponível em: https://processo.stj.jus.br/repetitivos/temas_repetitivos/pesquisa.jsp?novaConsulta=true&tipo_pesquisa=T&cod_tema_inicial=1306&cod_tema_final=1306. Acesso em: 05 mar. 2026.

[10] GUERRA, Glauco Martins. Agências Reguladoras no Brasil: princípio da legalidade e regulação. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito regulatório: temas polêmicos. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2004. p. 320. Quanto à variedade das atividades desenvolvidas pelas agências reguladoras: “Pela descrição supra das agências reguladoras é-nos permitido verificar, de plano, que elas abrangem extensa área afeta à atividade econômica, compreendida em sentido lato, e recaem sobre a regulação de serviços públicos, como a prestação de serviços de energia elétrica, telecomunicações e águas; sobre atividade de polícia administrativa, como a vigilância sanitária; sobre atividade econômica monopolística, como petróleo; sobre a atividade administrativa de fomento e atividade econômica privada, como a prestação de assistência médica. A multiplicidade de objetos de incidência de atuação das agências reguladoras impede-nos de traçar um regime jurídico essencialmente comum para as múltiplas atividades que elas se propõem a regular.” (DAL POZZO, Augusto Neves; ROCHA, Sílvio Luís Ferreira da. Curso de direito administrativo. 3. ed. São Paulo :Thomson Reuters Brasil, 2026. E-book).

[11] Conforme explica Gabriel Lino de Paula Pires: “Tratando-se de pessoas jurídicas que têm a natureza de autarquias, a elas é possível transportar as características gerais do regime público exposto no item anterior, tais como: – seus atos são atos administrativos dotados dos atributos de presunção de legitimidade, autoexecutoriedade e imperatividade; – seus contratos são contratos regidos de modo predominante pelo Direito Público e, em regra, precedidos de licitação; – seus servidores são agentes públicos , submetendo-se à Lei de Improbidade Administrativa; – via de regra, o pessoal das autarquias é contratado após aprovação em concurso público ; – seus bens são bens públicos  e, por isso, impenhoráveis e, em regra, inalienáveis (de uso comum ou de uso especial); – a execução judicial de seus débitos deve respeitar o regime de precatórios (art. 100 da Constituição Federal ); – a elas se estende a imunidade tributária prevista no art. 150, VI, a , c.c. § 2°, da Constituição Federal  ; – às autarquias aplicam-se as prerrogativas processuais dos prazos em dobro e da necessidade de intimação pessoal  , além de ser também cabível a remessa necessária nos casos em que sucumbir a autarquia  ;- as relações jurídicas das autarquias submetem-se ao prazo quinquenal previsto no art.   1º do Decreto n. 20.910/32.” (PIRES, Gabriel Lino de Paula. Manual de Direito Administrativo. 2. ed. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2021. E-book).

[12] NERY JUNIOR, Nelson. Princípios do processo na Constituição Federal. 13. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017. E-book.

[13] Conforme escreve o autor: “Como se indicou, o princípio da motivação é instrumental e corolário do princípio do devido processo da lei (art. 5.º, LIV, CF), tendo necessária aplicação às decisões administrativas e às decisões judiciárias, embora se encontre, também, implícito no devido processo de elaboração das normas legais no sentido amplo (cf. arts. 59 a 69 da Constituição Federal e Regimentos das casas legislativas). (…) A obrigatoriedade de motivar decisões, tradicional no Direito Processual, geralmente expressa quanto aos atos decisórios jurisdicionais típicos do Poder Judiciário, estendeu-se, com a Carta de 1988, a seus próprios atos administrativos com características decisórias (art. 93, X). Por via de consequência, o princípio da motivação abrange as decisões administrativas tomadas por quaisquer dos demais Poderes, corolário inafastável do princípio do devido processo da lei. Com efeito, se o Poder Judiciário, a quem caberá sempre o controle final da juridicidade de qualquer decisão, está obrigado à motivação das suas decisões administrativas, com mais razão, a ela também estarão os Poderes Legislativo, Executivo e os órgãos constitucionalmente autônomos, cada um em suas respectivas decisões administrativas, pois só assim ficará garantida a efetividade do controle.” (MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. 16. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2014. E-book).

[14] PIRES, Gabriel Lino de Paula, op. cit. Em igual sentido: “A Lei Geral também reitera a necessidade de que os técnicos e dirigentes das agências indiquem os pressupostos de fato e de direito relevantes para fundamentar suas decisões, inclusive quando se tratar da edição ou não de atos normativos.” (GUIMARÃES, Luis Gustavo Faria. Comentários sobre a Lei Geral de Agências Reguladoras. R. bras. de Dir. Público – RBDP, Belo Horizonte, ano 18, n. 70, p. 85-115, jul./set. 2020).

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