José Laurindo de Souza Netto e Lara Helena Luiza Zambão
Imagine uma casa de alvenaria com telhado de fibrocimento, sem forro, numa rua sem árvores e sem solo capaz de absorver chuva. Em fevereiro, às três da tarde, faz mais calor lá dentro do que na calçada, e à noite o calor não vai embora. Na primeira tempestade forte, a água entra pela porta. A família tem registro do imóvel e paga seus tributos. Mesmo assim, é difícil afirmar que ali o direito constitucional à moradia esteja sendo cumprido.
O debate jurídico sobre desenvolvimento sustentável costuma se concentrar na biodiversidade, na transição energética e no mercado de carbono. Fica de fora o lugar onde a crise climática é sentida primeiro: a casa. As enchentes de maio de 2024 no Rio Grande do Sul e os deslizamentos de Petrópolis, em 2022, mostraram o que acontece quando risco e moradia ocupam o mesmo terreno.
A pergunta que se impõe ao jurista é direta. Faz sentido falar em função social da propriedade quando a habitação serve de abrigo, mas não protege quem vive nela do calor, da água e do desabamento?
A Constituição já uniu moradia e meio ambiente
A resposta começa na leitura conjunta de três dispositivos. O artigo 6º da Constituição Federal garante a moradia como direito social, o que ocorreu de forma expressa com a Emenda Constitucional nº 26/2000. O artigo 225 assegura a todos o meio ambiente ecologicamente equilibrado, “bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida”. E o artigo 1º, inciso III, coloca a dignidade da pessoa humana como fundamento da República, o que obriga a ler os dois primeiros juntos.
Há ainda o artigo 5º, inciso XI, segundo o qual a casa é asilo inviolável do indivíduo. A proteção constitucional do domicílio vai além da porta fechada: abrange o que acontece do lado de dentro. Como o artigo 5º, § 1º, determina que as normas definidoras de direitos fundamentais têm aplicação imediata, não cabe tratar a moradia adequada como promessa para o futuro.
O direito privado segue a mesma lógica. O Código Civil, no artigo 1.228, § 1º, exige que a propriedade seja exercida de acordo com suas finalidades econômicas e sociais e de modo que se preservem o equilíbrio ecológico e a saúde de quem convive com ela.
O direito internacional dá contornos mais precisos a essa exigência. O Brasil é parte do Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, promulgado pelo Decreto nº 591/1992, cujo artigo 11 reconhece o direito a um nível de vida adequado, inclusive moradia. O Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais da ONU, em seu Comentário Geral nº 4, esclareceu que moradia adequada pressupõe segurança da posse, serviços e infraestrutura, custo acessível, localização adequada e habitabilidade. Esta última significa proteger os moradores do frio, da umidade, do calor, da chuva e de riscos estruturais. O Comentário Geral nº 7 trata dos despejos forçados. Os dois textos não são jurisprudência, mas a interpretação mais autorizada sobre o conteúdo do direito, e orientam o controle de convencionalidade.
Quando falta salubridade ou proteção contra eventos climáticos extremos, o direito de morar está descumprido, ainda que exista título de propriedade. É o que se pode chamar de mínimo existencial ecológico.
Quem paga a conta do clima
A mudança do clima atinge a todos, mas não da mesma forma. A doutrina ambiental chama de injustiça climática a concentração dos custos ambientais nos grupos mais vulneráveis. Famílias de renda mais alta compram ar-condicionado, isolamento térmico e terreno em área segura. As demais ficam onde sobrou espaço: encostas, várzeas, bairros sem drenagem, sem rede de esgoto e sem sombra.
A paisagem urbana agrava o problema. Pouca vegetação e muito asfalto formam ilhas de calor, e a pavimentação impermeabilizada transforma chuva intensa em alagamento. A casa mal ventilada, por sua vez, obriga o morador a gastar mais energia, quando consegue pagar, e a conviver com riscos à saúde quando não consegue. A sustentabilidade habitacional, portanto, depende menos do material de construção escolhido por cada família do que da forma como o território foi planejado.
A legislação reconhece a assimetria. A Política Nacional sobre Mudança do Clima (Lei nº 12.187/2009) tem entre seus princípios a precaução, a prevenção, a participação cidadã e o desenvolvimento sustentável. A Agenda 2030 da ONU, no Objetivo de Desenvolvimento Sustentável 11, fixa metas de acesso à habitação segura e adequada (meta 11.1) e de redução das perdas causadas por desastres, com atenção especial aos mais pobres e vulneráveis (meta 11.5). O saneamento, outra face do problema, ganhou prazo no Marco Legal (Lei nº 14.026/2020), que estabeleceu a meta de atender 99% da população com água potável e 90% com coleta e tratamento de esgoto até 2033.
A lei existe. Falta cumpri-la
O ordenamento brasileiro não tem lacuna de peso nessa matéria. O que falta é eficácia. A Constituição atribui à política urbana o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (art. 182). Também distribui as tarefas: a União fixa diretrizes de desenvolvimento urbano, inclusive habitação e saneamento (art. 21, XX); União, Estados e Municípios têm competência comum para promover programas de moradia e melhorar as condições habitacionais e de saneamento (art. 23, IX); e cabe ao Município ordenar o solo urbano (art. 30, VIII). O plano diretor, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes (art. 182, § 1º), é o instrumento básico dessa política.
O Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001) detalhou esse comando. Seu artigo 2º, inciso I, define o direito a cidades sustentáveis como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte, aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações. O mesmo artigo manda ordenar o uso do solo de modo a evitar a exposição da população a riscos de desastres. Os artigos 39 e 40 amarram a função social da propriedade urbana ao plano diretor, e o artigo 42-A, incluído pela Lei nº 12.608/2012, exige que os municípios com áreas suscetíveis a deslizamentos e inundações façam mapeamento de risco, prevejam intervenções preventivas e planejem a realocação de quem vive em área perigosa.
Para o ponto em que o problema costuma começar, a casa popular, existe a Lei nº 11.888/2008. Ela assegura assistência técnica pública e gratuita, em projeto e construção, às famílias com renda de até três salários mínimos. Na prática, é o que permite que a moradia de interesse social tenha ventilação, orientação solar e segurança estrutural adequadas, sem que o morador precise pagar um arquiteto ou engenheiro. É também uma das leis menos lembradas do setor.
Falta, ainda, mudar o critério de avaliação das políticas habitacionais. Contar unidades entregues mede a quantidade e deixa de fora o essencial. Um conjunto habitacional construído em área alagável, longe do transporte e sem arborização cumpre a meta numérica e descumpre a Constituição. A análise de constitucionalidade e de convencionalidade dessas políticas deve olhar também para a localização, o conforto térmico e a exposição a riscos.
O papel do Judiciário: antes do desastre
Por muito tempo, o sistema de Justiça atuou depois do dano. A frequência dos eventos extremos pede outra postura, e a lei já oferece a base. A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (Lei nº 12.608/2012) estabelece, em seu artigo 2º, que é dever de todos os entes federativos adotar as medidas necessárias para reduzir riscos de desastre, e que a incerteza sobre o risco não impede a adoção de medidas preventivas e mitigadoras. Trata-se do princípio da precaução em texto legal.
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça caminha no mesmo sentido. A Súmula 629 admite que a condenação em obrigação de fazer ou não fazer seja cumulada com indenização em matéria ambiental. A Súmula 618 inverte o ônus da prova nas ações de dano ambiental. A Súmula 613 afasta a teoria do fato consumado nessa área, o que impede que a ocupação irregular já consolidada sirva de argumento para manter a situação de risco. No Supremo Tribunal Federal, o julgamento da ADPF 708, em 2022, reconheceu que tratados ambientais, como o Acordo de Paris (Decreto nº 9.073/2017), têm status supralegal, por serem espécie de tratados de direitos humanos.
Resta a objeção da separação dos poderes. O STF já a enfrentou em outro contexto, o do sistema prisional. No RE 592.581, julgado sob repercussão geral, reconheceu que o Judiciário pode determinar à Administração a realização de obras para garantir a integridade física dos presos, sem violar a separação dos poderes. O raciocínio vale como analogia para as omissões estatais graves em áreas de risco. O juiz não escolhe a política pública, mas pode exigir que o poder público cumpra o plano diretor, execute os planos de contingência e respeite o padrão mínimo de habitabilidade que ele próprio fixou.
O Judiciário também tem instrumentos próprios de gestão. A Resolução CNJ nº 433/2021 instituiu a Política Nacional do Poder Judiciário para o Meio Ambiente, e a Resolução CNJ nº 510/2023 regulamentou as comissões de soluções fundiárias, voltadas à mediação de conflitos coletivos pela posse da terra. Ambas apontam para uma magistratura que atua na prevenção e na solução negociada, com formação interdisciplinar.
O que se mede de verdade
O caput do artigo 225 impõe ao poder público e à coletividade o dever de defender e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações. O futuro, nesse caso, começa em casas onde crianças e idosos dormem com calor, famílias convivem com a umidade e a chuva forte provoca medo. Uma política habitacional que não leve isso em conta entrega paredes e teto, mas não entrega moradia. A Constituição já deu o parâmetro. Cabe a prefeitos, legisladores, juízes e à sociedade fazê-lo valer, a começar pelo lugar onde as pessoas vivem.
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