Márcio Bellocchi
A consensualidade avançou para campos antes considerados refratários ao acordo. Hoje, fala-se em soluções consensuais no direito coletivo, no direito penal, nos processos administrativos sancionadores e na Administração Pública em geral.
A consensualidade na Administração Pública
No Brasil, essa evolução está diretamente relacionada à revisão da compreensão tradicional da indisponibilidade do interesse público. Durante muito tempo, essa expressão foi tomada como obstáculo quase absoluto à negociação pela Administração. Se o interesse público era indisponível, a Administração não poderia transigir; se não poderia transigir, deveria impor unilateralmente sua vontade sempre que estivesse em jogo uma finalidade pública.
Essa leitura, contudo, tornou-se insuficiente face ao funcionamento do Estado contemporâneo. A Administração Pública atua dentro de limites jurídicos rigorosos, mas isso não significa ausência de escolhas. O administrador define prioridades, organiza políticas públicas, avalia riscos, aloca recursos, muitas vezes escassos, e escolhe meios para realizar finalidades constitucionais e legais. A realidade concreta é, frequentemente, mais complexa do que a previsão abstrata da norma.
É nesse espaço que a consensualidade administrativa encontra sua razão de ser. O acordo administrativo não deve ser visto como fuga da legalidade, mas como técnica possível de sua concretização. A consensualidade não substitui o interesse público por interesses privados; pode, ao contrário, ser o caminho mais adequado para realizá-lo.
O direito positivo brasileiro confirma essa abertura: a lei n. 9.306/1997 admite a arbitragem envolvendo a Administração Pública direta e indireta, quando se tratar de direitos patrimoniais disponíveis. A lei n. 13.140/2015, por sua vez prevê mecanismos de autocomposição no âmbito da Administração Pública. Além disso, a legislação passou a valorizar compromissos, termos de ajustamento, acordos regulatórios, negócios processuais e soluções negociadas em diferentes setores da atuação estatal.
A expansão da consensualidade administrativa exige, porém, cuidado conceitual. Não se trata de afirmar que o interesse público se tornou livremente disponível, nem de permitir que a Administração negocie contra a lei ou renuncie a deveres constitucionais. O ponto central é outro: a indisponibilidade do interesse público não impede, por si só, a escolha de meios consensuais para sua realização.
Nesse sentido, mostra-se mais adequada a noção de disponibilidade condicionada de interesses públicos, defendida por Gustavo Binenbojm, em lugar de uma indisponibilidade absoluta. A Administração não pode renunciar ao núcleo essencial de suas competências, abandonar finalidades constitucionais ou negociar contra a lei. Mas pode, dentro dos limites jurídicos aplicáveis, escolher meios consensuais para realizar o interesse público de forma mais eficiente, legítima e estável.
A consensualidade, portanto, não se mostra contrária aos princípios do art. 37 da Constituição Federal. Ao contrário, deve ser exercida à luz da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, acrescidas, conforme o caso, de motivação, proporcionalidade, razoabilidade, transparência, controle e participação.
Também por isso, a consensualidade administrativa não pode ser reduzida a uma técnica de encerramento rápido de processos. Ela deve ser compreendida como instrumento de boa administração, apto a produzir soluções mais aderentes à complexidade dos fatos, à escassez de recursos, à pluralidade de interesses envolvidos e à necessidade de implementação efetiva das decisões públicas. Resolver conflitos também é interesse público.
Consensualidade e jurisdição constitucional
Se a consensualidade já suscita cautelas no âmbito da Administração Pública, o debate torna-se ainda mais sensível quando se ingressa na jurisdição constitucional. Afinal, como admitir acordo em ações que discutem a constitucionalidade de leis ou atos normativos? Pode-se negociar a Constituição?
A resposta exige uma distinção fundamental. Em ações de controle concentrado, não há espaço para acordo sobre a constitucionalidade em si. A Constituição não está à disposição das partes. A validade de uma lei não pode ser objeto de transação. O Supremo Tribunal Federal não acataria a constitucionalidade negociada.
Contudo, nem todas as ações de controle concentrado se apresentam do mesmo modo. Há ações que, embora formalmente abstratas, nascem de conflitos sociais, econômicos, federativos ou institucionais concretos. Nessas hipóteses, a discussão constitucional convive com um conflito subjacente, composto por fatos, interesses, políticas públicas, relações continuadas e efeitos sistêmicos.
Nesses casos, o acordo não incide sobre a declaração de constitucionalidade ou inconstitucionalidade, mas sobre o conflito concreto que gravita em torno da controvérsia constitucional. Pode haver composição sobre modos de implementação, cronogramas, obrigações administrativas, critérios de pagamento, procedimentos de adesão, transições normativas e medidas de reparação. A consensualidade não substitui a jurisdição constitucional; funciona como instrumento auxiliar de estabilização institucional.
Essa possibilidade é especialmente relevante nas arguições de descumprimento de preceito fundamental. Por seu caráter residual e por sua amplitude, muitas ADPFs envolvem controvérsias de grande densidade institucional. Em conflitos estruturais, federativos ou de massa, a decisão judicial tradicional até poderia reconhecer a violação constitucional, mas não necessariamente produzir, por si só, a superação do problema. Nesses casos, a consensualidade pode funcionar como tecnologia institucional de implementação da Constituição.
A ADPF 165 e a institucionalização da consensualidade no STF
Um dos exemplos mais relevantes da abertura do Supremo Tribunal Federal à consensualidade foi a ADPF 165, relativa às perdas decorrentes dos expurgos inflacionários dos Planos Bresser, Verão e Collor II.
A controvérsia possuía dimensão nacional. Havia centenas de milhares de ações individuais e coletivas ajuizadas por poupadores contra instituições financeiras, em diferentes fases processuais. Os bancos enfrentavam passivos bilionários e elevada insegurança jurídica. Os poupadores, muitos deles idosos, conviviam com litígios que se prolongavam por décadas.
A ADPF 165 foi ajuizada pela Confederação Nacional do Sistema Financeiro (CONSIF) para discutir aspectos constitucionais relacionados aos planos econômicos. Diante da amplitude do conflito, o STF suspendeu o julgamento do mérito e abriu espaço para a tentativa de construção de uma solução consensual.
A mediação foi conduzida pela Advocacia-Geral da União, que assumiu papel institucional relevante. A AGU não atuou como defensora direta dos bancos nem dos poupadores, mas como coordenadora do diálogo e facilitadora da negociação. O Banco Central participou como interveniente técnico. As tratativas envolveram entidades representativas do sistema financeiro, como FEBRABAN e CONSIF, e entidades ligadas à defesa dos poupadores, como IDEC e FEBRAPO.
O procedimento consumiu mais de um ano de trabalho e envolveu cerca de cinquenta reuniões. Os desafios eram numerosos: definir quem poderia aderir, estabelecer critérios uniformes de cálculo, compatibilizar situações processuais distintas, criar mecanismos de adesão voluntária, estruturar formas de pagamento e prever procedimentos de conferência de dados.
A mediação não buscou simplesmente declarar quem estava certo ou errado. Sua lógica foi avaliar riscos, custos, tempo de tramitação, incertezas jurídicas e consequências sistêmicas da continuidade indefinida do litígio. O acordo nasceu da percepção de que uma solução consensual, ainda que imperfeita para todos, poderia ser mais útil e efetiva do que a perpetuação do conflito.
Houve, ainda, preocupação com a representatividade. O acordo foi firmado por entidades com reconhecida atuação em defesa dos interesses envolvidos. Houve publicidade, participação de amici curiae e acompanhamento pelo Ministério Público. Essas cautelas buscaram conferir legitimidade democrática ao resultado.
O acordo foi firmado em dezembro de 2017 e homologado pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal em março de 2018. Mais do que encerrar um processo, a mediação desenhou uma arquitetura nacional de pacificação, com regras uniformes, sistema de adesão, mecanismos de conferência, formas de pagamento e procedimentos para extinção dos processos judiciais aderentes. A ADPF 165, assim, tornou-se o marco da mediação institucional perante o STF.
Essa experiência não permaneceu isolada. A Resolução STF nº 697/2020 criou o Centro de Mediação e Conciliação (CMC), introduzindo, formalmente, no âmbito do STF, uma estrutura destinada à consecução de meios consensuais de solução de conflitos. Posteriormente, o Ato Regulamentar nº 27/2023 instituiu o Núcleo de Solução Consensual de Conflitos (NUSOL), substituindo e aprofundando a experiência anterior.
Limites e condições de legitimidade
Os acordos no âmbito da jurisdição constitucional exigem cautelas rigorosas.
Em primeiro lugar, é indispensável distinguir o objeto do acordo. Não se pode transigir sobre a supremacia da Constituição, sobre a validade abstrata de uma norma ou sobre o núcleo essencial dos direitos fundamentais. O que pode ser objeto de composição é o conflito em sua dimensão fática, os modos de cumprimento de deveres, os critérios de adesão, as formas de reparação, os cronogramas de implementação e os procedimentos necessários à efetivação de soluções constitucionalmente adequadas.
Em segundo lugar, deve haver adequada representação dos interesses envolvidos. Quanto mais coletivo, difuso ou estrutural o litígio, maior deve ser a preocupação com aqueles que não estão diretamente à mesa de negociação. A consensualidade não pode ser apenas eficiente; precisa ser democraticamente legítima. Isso exige participação de entidades representativas, abertura à manifestação de terceiros interessados, publicidade dos atos relevantes e fiscalização institucional e social.
Em terceiro lugar, o acordo deve ser transparente, motivado, controlável e exequível. A homologação judicial não pode ser ato meramente formal. Cabe ao Tribunal verificar a compatibilidade da solução com a Constituição, com a legislação aplicável, com os direitos de terceiros e com o interesse público. Além disso, um acordo em litígio complexo vale não apenas por sua formulação jurídica, mas por sua capacidade de implementação.
Também é necessário reconhecer que nem todo conflito admite acordo. A consensualidade é instrumento, não dogma. Há controvérsias que exigem decisão; há situações em que a assimetria entre os envolvidos impede negociação legítima; há casos em que o interesse público reclama pronunciamento jurisdicional firme. A maturidade institucional está em saber quando negociar e quando decidir.
Conclusão
A consensualidade chegou ao direito público e às Cortes Superiores como resposta à complexidade dos conflitos contemporâneos. Em certos casos, a decisão jurídica, embora necessária, não basta. É preciso organizar caminhos para que o direito produza efeitos concretos, estáveis e institucionalmente viáveis.
Na Administração Pública, a superação da leitura absoluta da indisponibilidade do interesse público abriu espaço para compreender a consensualidade como técnica legítima de realização da legalidade. O acordo administrativo, quando celebrado dentro dos limites constitucionais e legais, não representa renúncia ao interesse público; pode constituir forma mais eficiente, transparente e adequada de promovê-lo.
No Supremo Tribunal Federal, a ADPF 165 demonstrou que a mediação pode contribuir para a pacificação de controvérsias nacionais de grande complexidade, sem que a Corte abdique de sua função constitucional. A criação do CMC e, posteriormente, do NUSOL confirma que essa abertura se tornou institucional.
A consensualidade, portanto, não diminui a autoridade da jurisdição constitucional. Quando bem utilizada, pode ampliá-la. Não substitui a Constituição pela vontade das partes; busca realizá-la por meios mais participativos, eficientes e adequados à complexidade social. O acordo, nesse contexto, não é sinal de fraqueza do direito. É uma de suas formas mais exigentes de inteligência institucional.
E, assim, a consensualidade vem sendo praticada em ambientes, antes, não tão prováveis…
Referências Bibliográficas
ARRUDA ALVIM, Teresa. Cabe consensualidade no controle concentrado? Em: ABBOUD, Georges; NAVARRO, Trícia. (Coords.). Consensualidade no STF. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2025. p. 299-329.
BINENBOJM, Gustavo. O que sobrou da indisponibilidade do interesse público? Disponível em: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/publicistas/o-que-sobrou-da-indisponibilidade-do-interesse-publico. Acesso em: 14 jun. 2026.
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