O estrago econômico do acórdão TCU 2.670/2025

Luiz Eduardo Trindade

O Acórdão nº 2.670/2025 do Tribunal de Contas da União nasceu sob a aparência institucional do zelo fiscal, mas produziu, na prática, um efeito econômico regressivo: converteu uma política pública exitosa de recuperação racional de créditos em ambiente de medo, dúvida e paralisação administrativa. Ao equiparar, indevidamente, o uso de prejuízo fiscal e de base de cálculo negativa da CSLL a descontos, o acórdão desorganizou a lógica normativa da Lei nº 13.988/2020, que sempre tratou esses créditos como instrumentos de liquidação do saldo remanescente, e não como favor fiscal ou renúncia disfarçada.

A transação tributária não surgiu como indulgência arrecadatória, nem como capitulação do Estado diante do contribuinte inadimplente. Surgiu como resposta institucional a uma evidência econômica elementar: há enorme distância entre crédito nominalmente inscrito e crédito efetivamente recuperável. Durante décadas, o sistema brasileiro confundiu inscrição em dívida ativa com riqueza fiscal disponível, como se lançar, inscrever e executar bastasse para realizar o interesse público. O resultado foi a formação de estoques monumentais de créditos de baixa recuperabilidade, litigiosidade crescente e uma máquina de cobrança frequentemente mais eficiente em preservar a aparência de rigor do que em produzir arrecadação concreta.

A Lei nº 13.988/2020 representou, nesse contexto, uma inflexão relevante. O crédito público deixou de ser tratado como bloco abstrato e passou a ser administrado segundo critérios de recuperabilidade, capacidade de pagamento, custo de cobrança e probabilidade de êxito. A transação deslocou o eixo da pergunta: não se trata apenas de saber quanto o contribuinte deve, mas quanto daquele crédito pode, realisticamente, ser recuperado, em que condições e com quais efeitos sobre a arrecadação, a litigiosidade e a preservação da atividade econômica.

Dentro dessa arquitetura, o uso de prejuízo fiscal e base de cálculo negativa da CSLL não é desconto adicional. É instrumento de liquidação. A diferença é decisiva. O desconto reduz o montante do crédito transacionado; o PF/BCN opera posteriormente, como meio de satisfação do saldo remanescente, em hipóteses legalmente autorizadas.

Confundir essas categorias significa comprimir a lei contra sua própria finalidade e transformar uma ferramenta de recuperação em suspeita de renúncia.

Os dados apresentados pela PGFN e analisados pelo Ministério Público junto ao TCU revelam a dimensão do equívoco. Após a ciência do Acórdão nº 2.670/2025, cerca de 1.300 requerimentos de transação foram afetados e, em apenas três meses, surgiram 71 novas ações judiciais sobre a limitação ao uso de PF/BCN. Em nome da redução de riscos, criou-se litígio; em nome da proteção abstrata do erário, travou-se arrecadação concreta.

Mais grave: o instrumento que se tentou restringir era residual e excepcional. De 1.845.023 contas de transação ativas ou liquidadas em outubro de 2025, apenas 1.771 utilizaram PF/BCN — menos de 0,1%. Não havia farra arrecadatória, mas ferramenta cirúrgica para situações em que a cobrança tradicional dificilmente produziria resultado.

A própria PGFN registrou que 59% da dívida ativa da União é irrecuperável ou de difícil recuperação. Tratar esse estoque como caixa disponível é confundir crédito nominal com riqueza real.

Essa é a falha econômica central da leitura restritiva. Ela compara a transação com um mundo idealizado, no qual o crédito seria integralmente pago se o Estado apenas recusasse concessões. Mas esse mundo não existe. Em créditos de difícil ou improvável recuperação, a comparação correta não é entre transação e pagamento integral; é entre transação e litígio prolongado, execução ineficaz, insolvência, deterioração patrimonial e não pagamento. Quando se altera o parâmetro comparativo, o que parecia renúncia passa a revelar-se recuperação possível.

A transação tributária, portanto, não enfraqueceu o Estado; fortaleceu-o. Em 2024, respondeu por 57% da arrecadação total da PGFN. Nas empresas em recuperação judicial, sua importância é ainda mais evidente: o índice de regularização fiscal saltou de 10%, em junho de 2019, para 34%, em setembro de 2025. Segundo os memoriais, somente em recuperações judiciais e falências foram realizados 7.926 acordos, envolvendo 119.329 CDAs. A arrecadação anual desse grupo passou de R$ 68,8 milhões, em 2020, para R$ 1,5 bilhão, em 2025.

Esses números demonstram que a transação não substitui arrecadação; ela cria arrecadação onde antes havia apenas estoque contábil de baixa realizabilidade.

Especialmente em empresas em crise, a utilização de PF/BCN pode ser a diferença entre regularização fiscal e colapso. Muitas recuperandas não dispõem de caixa suficiente para suportar exigências imediatas, mas possuem ativos fiscais acumulados. Permitir seu uso não significa privilegiar o devedor; significa reconhecer que a preservação da atividade produtiva pode gerar mais arrecadação futura, mais empregos, mais circulação econômica e melhor alocação de perdas do que a insistência abstrata em um crédito integral improvável.

Há, ainda, um dano menos visível, mas decisivo: a produção de uma psicologia institucional do medo. Quando o controle projeta suspeita sobre margens técnicas

legalmente atribuídas à PGFN, o procurador deixa de decidir segundo a recuperabilidade do crédito e passa a decidir segundo a própria autoproteção. A consequência é o conhecido “apagão das canetas”: menos acordos, mais cautela defensiva, maior litigiosidade e menor capacidade estatal de transformar crédito difícil em arrecadação efetiva. O controle, quando mal calibrado, não amadurece a Administração; infantiliza-a.

Essa dimensão institucional é central. A discricionariedade técnica conferida à PGFN pela Lei nº 13.988/2020 não é defeito do sistema, mas condição de sua funcionalidade.

Políticas complexas de cobrança não se administram apenas com automatismos normativos rígidos. Elas exigem avaliação de risco, ponderação de cenários, exame de recuperabilidade e responsabilidade decisória. Quando o controlador requalifica, a posteriori, escolhas técnicas plausíveis como potenciais violações ao interesse público, a Administração aprende que decidir é perigoso. E, diante do perigo, retrai-se.

O resultado é paradoxal. Uma decisão tomada em nome da proteção do erário pode produzir menos arrecadação, mais litígio, menor regularização fiscal e destruição de valor econômico. A política pública permanece formalmente existente, mas perde energia, segurança e centralidade. O contribuinte passa a desconfiar da estabilidade dos programas; a Administração passa a evitar soluções mais sofisticadas; e o sistema retorna à zona de conforto do formalismo ineficiente, na qual preservar o mito do crédito integral parece mais seguro do que recuperar parte relevante de um crédito difícil.

Por isso, o julgamento dos embargos declaratórios teve relevância que ultrapassa a correção técnica do acórdão anterior. No Acórdão nº 990/2026, o TCU acolheu os embargos da PGFN e tornou insubsistentes os itens 9.2 e 9.5 do Acórdão nº 2.670/2025.

Reconheceu a distinção entre descontos — sujeitos aos limites legais — e instrumentos de liquidação, como prejuízo fiscal e base de cálculo negativa da CSLL, aplicáveis de forma sequencial e complementar. Também assentou que seu uso não configura renúncia de receita quando incide sobre créditos irrecuperáveis ou de difícil recuperação, pois viabiliza arrecadação que, de outro modo, provavelmente não existiria.

A decisão dos embargos deve ser saudada. Não porque afaste o controle, mas porque o recoloca em seu lugar adequado. Controlar não é substituir a lei por suspeitas abstratas.

Fiscalizar não é inviabilizar políticas públicas eficazes. Proteger o erário não é asfixiar empresas viáveis, desorganizar a atuação administrativa e impedir a conversão de créditos improváveis em receita efetiva.

Boa governança não se confunde com hostilidade ao instituto. É legítimo exigir transparência, rastreabilidade decisória, integração entre PGFN e Receita Federal, validação de saldos e critérios objetivos de recuperabilidade. Políticas públicas sofisticadas exigem controles sofisticados. O que não se pode admitir é que a busca por governança se converta em regressão hermenêutica, reinterpretando a transação tributária até torná-la irreconhecível.

O verdadeiro zelo fiscal não está em conservar, no balanço, créditos que dificilmente serão recuperados. Está em estruturar mecanismos juridicamente seguros para transformá-los, quando possível, em arrecadação, regularidade fiscal e continuidade empresarial. A transação tributária é precisamente isso: uma técnica contemporânea de administração do conflito fiscal, fundada na legalidade, na eficiência, na capacidade de pagamento e na economicidade.

O Acórdão nº 2.670/2025 produziu estrago porque confundiu prudência com paralisia e controle com desconfiança estrutural. O Acórdão nº 990/2026 corrigiu a rota ao reconhecer que a racionalidade econômica da transação não é ameaça ao interesse público, mas uma de suas formas mais maduras de realização. A correção do erro anterior não apenas restabeleceu a ordem jurídica; restituiu inteligência institucional a uma política pública que vinha demonstrando capacidade concreta de arrecadar, regularizar e preservar valor.

Em matéria de dívida ativa, o Estado não deve escolher entre rigor e eficiência. Deve compreender que, muitas vezes, rigor verdadeiro é abandonar a liturgia improdutiva da cobrança abstrata para adotar instrumentos capazes de produzir resultado. A transação tributária não é favor. É método. Não é renúncia. É recuperação possível. Não é fragilidade do Estado. É sinal de que o Estado, enfim, aprendeu a distinguir crédito escrito de crédito recuperável.

Referências

BRASIL. Lei nº 13.988, de 14 de abril de 2020.

BRASIL. Lei nº 14.375, de 21 de junho de 2022.

BRASIL. Lei nº 11.101, de 9 de fevereiro de 2005. Regula a recuperação judicial, a recuperação extrajudicial e a falência do empresário e da sociedade empresária.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão 2670/2025-TCU-Plenário. TC 007.099/2024-0.

JOTA PRO. TCU e ano eleitoral tiram transação tributária de foco. 20 mar. 2026.

DANTAS, Bruno. Consensualismo na Administração Pública e regulação: reflexões para um direito administrativo do século XXI. Belo Horizonte: Fórum, 2023. p. 15.

Acompanhe o Juristas no Google News

receba as principais notícias jurídicas do Brasil

Seguir no Google