A Lei Complementar 182 e o Contrato Público de Solução Inovadora

 Raphael Di Tommaso

A Lei Complementar nº 182/2021, mais conhecida como Marco Legal das Startups e do Empreendedorismo Inovador (MLSEI), estabeleceu um novo paradigma para a administração pública ao introduzir o Contrato Público para Solução Inovadora (CPSI). Essa modalidade de licitação, voltada à contratação de soluções inovadoras, visa a enfrentar os desafios do Estado com eficiência e agilidade. Diferentemente das licitações tradicionais, o CPSI permite a experimentação prévia de soluções tecnológicas, promovendo inovação sem comprometer os princípios de legalidade e economicidade.

Outras formas de contratação de inovação pelo poder público já estavam previstas em diplomas como a Lei nº 10.973/2004 (Lei da Inovação) e mesmo a Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações). O CPSI, no entanto, é uma modalidade de licitação especial extremamente simplificada, que permite agilidade e eficiência. O Diploma, todavia, ainda é pouco conhecido e, nesses 4 anos de vigência, tem sido subutilizado.

Em parte, o desconhecimento pelos gestores públicos talvez decorra de uma questão aparentemente trivial: a lei é conhecida como Marco Legal das Startups e do Empreendedorismo Inovador, tema que, infelizmente, ainda atrai pouco interesse da administração pública. Já a baixa adesão decorre não apenas do desconhecimento acerca da existência dessa modalidade de licitação, mas também do medo que muitos gestores têm dos tribunais de contas e demais órgãos de controle.

O receio, vale frisar, não se justifica. A ferramenta já tem sido utilizada por diversos órgãos, dentre os quais o Tribunal de Contas da União (TCU), o Conselho Nacional de Justiça (CNJ), o Ministério Público do Rio de Janeiro (MP-RJ), o Tribunal de Justiça de Minas Gerais (TJ-MG), a Controladoria-Geral de Goiás (CGE-GO) e estatais como a Caixa Econômica federal (CEF) e a Petrobras, sendo a última responsável por, literalmente, dezenas de contratações.

Quais, são, afinal, as vantagens dessa modalidade licitatória? A primeira delas é a simplicidade. Como o intuito é justamente testar soluções inovadoras, com ou sem risco tecnológico, o processo dispensa uma série de formalidades de uma licitação tradicional. A análise documental, por exemplo, é realizada apenas após a fase de julgamento, contemplando apenas os proponentes selecionados. É possível, ainda, a dispensa de documentos como atestados de qualificação técnica e econômico financeira, bem como a comprovação de regularidade fiscal e trabalhista.

Outra novidade que a lei traz é a possibilidade de delimitar, no edital, apenas a indicação do problema a ser resolvido, sem indicar a solução desejada. Com isso, o mercado fica livre para apresentar propostas, o que pode resultar em maior economicidade e eficácia na contratação. Thiago Vieira, Bruna Ganem e Ademir Piccoli, em sua obra CPSI na Prática: Guia de Contratação Pública de Soluções Inovadoras (Vidaria, 2025), defendem que “(…) ao focar exclusivamente na descrição do problema, a Administração reduz significativamente o tempo e a burocracia das etapas iniciais da licitação”, pois “(…) não é exigida a elaboração do Termo de Referência nem do Estudo Técnico Preliminar, o que elimina procedimentos formais complexos e acelera a formalização do processo (p. 64).

Não se trata, como se aduz, de dispensa ou inexigibilidade, mas de uma modalidade especial de licitação. Para que haja a segurança jurídica necessária, é fundamental observar os limites e obrigações trazidos pelo MLSEI. O primeiro deles é o valor permitido: no máximo R$ 1,6 milhão por CPSI. O órgão contratante pode, contudo, selecionar mais de uma proposta, desde que haja previsão no edital. Importante sublinhar que esse valor é apenas para a fase de desenvolvimento e testes. Caso uma ou mais soluções atendam às expectativas, o órgão contratante poderá contratar a que melhor satisfizer suas necessidades por até cinco vezes esse valor, ou seja, até R$ 8 milhões. Mister lembrar que há limites temporais de 12 meses, prorrogáveis por mais 12, para a fase inicial (CPSI) e, em caso de contratação superveniente, até 24 meses, prorrogáveis por mais até 24 (contrato de fornecimento).

A forma e remuneração também é flexível, podendo ser por preço fixo, fixo mais variável de incentivo, reembolso de custos sem remuneração adicional, reembolso mais remuneração variável ou ainda reembolso mais remuneração adicional fixa. Quando houver risco tecnológico, os pagamentos devem ser proporcionais aos trabalhos executados, sendo devidos mesmo em caso de insucesso, o que está em perfeita sintonia com essa modalidade. O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, em decisão sobre a primeira contratação de encomenda tecnológica naquele estado com base na Lei nº 10.973/04, declarou-se “(…) plenamente ciente dos riscos envolvidos na realização e no desenvolvimento de pesquisas científicas e aplicadas. Esses riscos envolvem a não obtenção dos resultados originalmente pretendidos, em razão da ocorrência de fenômenos imprevisíveis no decorrer da execução da pesquisa aplicada” (TC-011156.989.18, Relator: Conselheiro Robson Marinho, Publicado no Diário Oficial em 01/06/2023).

Nota-se que tanto o legislador quanto os tribunais de contas e demais órgãos de controle têm entendido que os meios convencionais de licitação não são apropriados para a contratação de tecnologia e inovação. Não há a menor sintonia entre a velocidade do mercado e a morosidade do processo tradicional de compra pública, pois o risco de aquisição de um produto ou serviço obsoleto é enorme. Para além, a obrigatoriedade da escolha do menor preço leva, em muitos casos, à contratação do que há de pior disponível, o que, especialmente no que tange à tecnologia e à inovação, constitui verdadeiro desperdício de recursos públicos.

Cabe lembrar, por fim, que o MLSEI, em seu artigo 12, é cristalino ao determinar que os CPSI têm por finalidade “resolver demandas públicas que exijam solução inovadora com emprego de tecnologia” e “promover a inovação no setor produtivo por meio do uso do poder de compra do Estado”. Nesse sentido, Rafael Carvalho de Fassio, em sua brilhante obra Contratações Públicas para Inovação – Oportunidades e Desafios no Cenário Brasileiro (Forum, 2025), ensina que “As contratações públicas mobilizam um montante significativo de recursos que poderiam ser utilizados para incentivar o setor privado a investir mais em atividades de PD&I, canalizando investimentos para resolver problemas concretos por meio da demanda gerada pelo setor público. O poder de compra do Estado, portanto, é um tema central para promover o realinhamento das políticas de CT&I no contexto brasileiro (…)” (p. 119).

O CPSI, como se percebe, é uma ferramenta que merece ser difundida e utilizada cada vez mais pela administração pública. Além de facilitar a contratação de tecnologia e inovação, contribuindo com a transformação digital do Estado e a oferta de serviços de maior qualidade ao cidadão, serve para promover o desenvolvimento econômico, social e ambiental. Afinal, o uso do poder de compra do Estado para a promoção do empreendedorismo inovador promove um duplo ganho: a solução de problemas de forma mais ágil e econômica e o desenvolvimento do ecossistema de empreendedorismo inovador, gerando emprego e renda e tornando o País mais competitivo em um cenário dominado por empresas de base tecnológica.

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