A Reforma Administrativa é uma das pautas prioritárias do governo atual. Foi enviada ao Congresso Nacional como Proposta de Emenda Constitucional com alterações do regime jurídico dos servidores públicos.
A proposta está na Câmara dos Deputados, tramitando como a PEC 32/2020, e tem gerado uma série de dúvidas para os servidores públicos atuais e para quem almeja ser aprovado em um concurso público.
Uma das principais dúvidas é se a proposta atingirá os servidores públicos atuais. A ideia aqui é trazer, justamente, esclarecimentos sobre quais são as propostas do governo com essa reforma e quais serão os impactos no funcionalismo públicos.
Principais alterações propostas com a Reforma Administrativa
Em linhas gerais, a PEC 32/2020 estabelece novas diretrizes para os cargos públicos. Os cargos considerados em comissão e as funções confiança, atualmente previstos no art. 37, inciso V, da Constituição Federal e destinados às funções de chefia, direção e assessoramento, passam a ser denominados como “cargos de liderança e assessoramento” e as condições para acesso aos cargos terão que ser definidas por ato do Prefeito, Governador do Estado ou Presidente da República.
Outra alteração que a PEC propõe é a criação das seguintes espécies de regime jurídico: (i) vínculo de experiência, como etapa do concurso; (ii) vínculo por prazo determinado; (iii) cargo com vínculo por prazo indeterminado; (iv) cargo típico de Estado e (v) cargo de liderança e assessoramento.
O regime da estabilidade também é objeto da alteração, já que a PEC inclui uma avaliação de desempenho permanente além do período de estágio probatório.
Ao lado dessas alterações, a proposta limita a concessão de direitos aos servidores, estipula novas regras para o regime de servidores temporários, estipula a competência da União para questões específicas, regulamenta as parceria com entes privados, dispõe sobre questões previdenciárias, atribui competências ao Presidente da República para tratar de cargos públicos por meio de decreto, dispõe sobre regras de direito econômico e novos princípios a serem observados pela administração pública.
Cada uma dessas alterações será objeto de análise em tópicos específicos para facilitar a compreensão da proposta de Reforma Administrativa.
1) Como ficam as carreiras dos servidores públicos?
Atualmente, a Constituição Federal prevê três espécies de vínculos jurídicos para os servidores públicos: os efetivos que são admitidos através de Concurso Público, que possuem prerrogativas próprias como, por exemplo, a estabilidade; os temporários, que são admitidos mediante processos seletivos simplificados e os comissionados que são de livre contratação e exoneração.
A proposta estabelece cinco espécies de regimes jurídicos aplicáveis, dois que são acessíveis apenas por concurso público, denominados de cargos típicos de Estado e vínculos por prazo indeterminado.
Dispõe sobre os vínculos temporários, acessíveis por processo seletivo simplificado e os cargos de liderança e assessoramento que são equivalentes aos atuais comissionados e um vínculo de experiência como etapa do concurso público.
Pela proposta, os cargos efetivos serão divididos em duas carreiras distintas: os cargos “típicos de Estado” e os contratos com vínculo por prazo indeterminado. A proposta não especifica quais são as cargos “típicos de Estado”, mas dispõe que sua definição será feita por lei complementar federal.
Atualmente também não há uma legislação que defina de forma taxativa quais são as funções ou cargos típicos de Estado, não obstante a própria Constituição já preveja comando que atribui à Lei o papel de definir as carreiras típicas de Estado, no art. 247, quando dispõe:
Art. 247. As leis previstas no inciso III do § 1º do art. 41 e no § 7º do art. 169 estabelecerão critérios e garantias especiais para a perda do cargo pelo servidor público estável que, em decorrência das atribuições de seu cargo efetivo, desenvolva atividades exclusivas de Estado.
O Projeto de Lei nº 3351/2012, atualmente arquivado, tinha por objetivo regulamentar o referido dispositivo, e relacionou as carreiras típicas de Estado:
Art. 2° São consideradas atividades exclusivas de Estado:
I – no âmbito do Poder Legislativo, as relacionadas à atividade-fim de produção e consultoria legislativa;
II – as relacionadas à atividade-fim dos Tribunais e Conselhos de Contas;
III – no âmbito do Poder Judiciário, as exercidas pelos integrantes das carreiras jurídicas de magistrado e as relacionadas à atividade fim dos tribunais;
IV – no âmbito das funções essenciais à justiça, as exercidas pelos membros do Ministério Público, da Advocacia Pública e da Defensoria Pública, e as relacionadas às suas atividades-fim; e
V – no âmbito do Poder Executivo, as exercidas pelos militares, policiais federais, policiais rodoviários e ferroviários federais, policiais civis, guardas municipais, membros da carreira diplomática e fiscais de tributos, e as relacionadas às atividades-fim de fiscalização e arrecadação tributária, previdenciária e do trabalho, controle interno, planejamento e orçamento, gestão governamental, comércio exterior, política monetária nacional, supervisão do sistema financeiro nacional e oficiais de inteligência.
O projeto de lei acabou sendo arquivado sem sua aprovação. Mas o conceito aparece em legislações vigentes, conforme os artigos 2º e 3º da Lei nº 6.185/74:
Art. 2º Para as atividades inerentes ao Estado como Poder Público sem correspondência no setor privado, compreendidas nas áreas de Segurança Pública, Diplomacia, Tributação, Arrecadação e Fiscalização de Tributos Federais e Contribuições Previdenciárias, Procurador da Fazenda Nacional, Controle Interno, e no Ministério Público, só se nomearão servidores cujos deveres, direitos e obrigações sejam os definidos em Estatuto próprio, na forma do art. 109 da Constituição Federal.
Art 3º Para as atividades não compreendidas no artigo precedente só se admitirão servidores regidos pela legislação trabalhista, sem os direitos de greve e sindicalização, aplicando-se-lhes as normas que disciplinam o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço.
E consta também do art. 4º, III, da lei 11.079/04 (Lei das Parcerias Público-Privadas – LPPPs):
Art. 4º Na contratação de parceria público-privada serão observadas as seguintes diretrizes: […]
III – indelegabilidade das funções de regulação, jurisdicional, do exercício do poder de polícia e de outras atividades exclusivas do Estado;
Assim, parece que já existe um conceito alinhado acerca do que se pretende instituir enquanto cargos típicos de Estado, mas isso dependerá de legislação de abrangência federal para ser considerado. As demais carreiras admitidas por Concurso Público, poderão ser consideradas como de vínculo por prazo indeterminado.
2) Como ficam os Cargos em Comissão?
Atualmente, os Cargos em Comissão e as Funções de Confiança estão previstos no inciso V, do art. 37, da Constituição Federal, e são destinados “apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento”.
O texto enviado pelo Governo Federal ao Congresso Nacional, prevê a extinção dessa nomenclatura, alterando esse inciso V, incluindo “cargos de liderança e assessoramento” destinados às atribuições “estratégicas, gerenciais ou técnicas”.
Adiante, o texto da reforma prevê que o chefe de cada poder é que especificará os critérios mínimos de acesso e de exoneração destes cargos.
Um dos aspectos que chama a atenção, é a inclusão de atribuições técnicas para cargos cuja admissão não necessariamente se dará através de concurso público. O regramento atual veda que cargos públicos de livre admissão e exoneração ocupem funções técnicas.
Entretanto, a previsão para que os Chefes dos Poderes regulamentem as formas de acesso a esses cargos, pode estimular a criação de quadros de cargos desta natureza que sejam admitidos por competências específicas, determinadas previamente e até o estabelecimento de um processo simplificado para acesso aos cargos.
3) Como ficam os Concursos Públicos com a reforma administrativa?
A exigência de Concurso Público para admissão de servidores públicos fica mantida, tanto para os servidores que ocupem “funções típicas de Estado” quanto para os servidores com vínculo por prazo indeterminado.
Acontece que para os cargos cujas funções sejam típicas de Estado, além da exigência das provas e títulos, a proposta acrescenta como etapa do Concurso Público o “cumprimento de período de, no mínimo, dois anos em vínculo de experiência com desempenho satisfatório“.
Esse período avaliativo será considerado para “classificação final dentro do quantitativo previsto no edital do concurso público, entre os mais bem avaliados ao final do período do vínculo de experiência“.
Ou seja, além de todas as etapas de Concurso Público previstas, haverá uma avaliação de desempenho como etapa classificatória do concurso.
4) O que o projeto fala sobre servidores temporários?
A Proposta apresentada limita as contratações temporárias em três hipóteses. a primeira é a decorrente de “necessidade temporária decorrente de calamidade, de emergência, de paralisação de atividades essenciais ou de acúmulo transitório de serviço“.
A segunda hipótese prevista para a contratação de servidores temporários é para a execução de “atividades, projetos ou necessidades de caráter temporário ou sazonal, com indicação expressa da duração dos contratos“. A última hipótese se trata de “atividades ou procedimentos sob demanda“.
Atualmente a Constituição Federal prevê um comando aberto, atribuindo à lei a definição das hipóteses de contratação para atender às necessidades temporárias e de excepcional interesse público.
Com a regulamentação, as leis estaduais e municipais que prevejam essa condição deverão se adequar aos regramentos propostos.
5) Quais direitos atualmente consagrados que serão limitados pela Reforma Administrativa?
A PEC prevê a vedação da concessão de inúmeros direitos aos servidores públicos. Como se trata de uma alteração constitucional, se a proposta for aprovada, os entes públicos ficam limitados quanto à concessão das vantagens referidas no projeto.
Segundo o texto, não será possível prever férias em período superior a trinta dias pelo período aquisitivo de um ano ou qualquer tipo de adicionais referentes a tempo de serviço, independentemente da denominação adotada. Também será vedado o aumento de remuneração ou de parcelas indenizatórias com efeitos retroativos.
As vedações abrangem também a previsão de licença-prêmio, licença-assiduidade ou outra licença decorrente de tempo de serviço, independentemente da denominação adotada, ressalvada, dentro dos limites da lei, licença para fins de capacitação.
Não será permitida a redução de jornada sem a correspondente redução de remuneração, exceto se decorrente de limitação de saúde, conforme previsto em lei ou a previsão da aposentadoria compulsória como modalidade de punição.
Fica vedada também a concessão de adicional ou indenização por substituição, independentemente da denominação adotada, ressalvada a efetiva substituição de cargo em comissão, função de confiança e cargo de liderança e assessoramento.
Finalmente, a PEC veda a previsão de progressão ou promoção baseada exclusivamente em tempo de serviço, o pagamento de parcelas indenizatórias sem previsão de requisitos e valores em lei, exceto para os empregados de empresas estatais, ou sem a caracterização de despesa diretamente decorrente do desempenho de atividades.
Por fim, a proposta proíbe a incorporação, total ou parcial, da remuneração de cargo em comissão, função de confiança ou cargo de liderança e assessoramento ao cargo efetivo ou emprego permanente.
Segundo o texto da proposta, estes direitos não se aplicam aos servidores investidos em cargos públicos, até a data de entrada em vigor do regime jurídico , desde que exista lei específica vigente em 1º de setembro de 2020 assegurando alguma das vantagens vedadas no novo regime proposto.
6) Quem são os servidores atingidos com a Reforma Administrativa?
A pergunta que mais interessa aos ocupantes de cargos públicos, é se a PEC atingirá os servidores públicos atuais. O regramento proposto pela PEC enfatiza que as medidas não se aplicam para os Servidores Públicos investidos em cargo efetivo até a data de entrada em vigor do regime jurídico estabelecido pela PEC.
A PEC atinge tanto a esfera federal, quanto a estadual e a municipal, porque se trata de emenda à constituição e por isso, serve de orientação às legislações locais.
No caso específico da supressão de vantagens, a lei que dispõe sobre o regime jurídico dos servidores e prevê alguma das vantagens vedadas, deve estar vigente em 1º de setembro de 2020.
Acontece que a proposta ainda está em fase inicial de análise e poderá sofrer alterações durante a sua tramitação para, por exemplo, criar um regime de transição nos regimes jurídicos.
7) Princípios Incluídos
O artigo 37 da Constituição Federal contempla atualmente cinco princípios aplicáveis ao Direito Administrativo, sendo o da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. A proposta acrescenta os princípios da imparcialidade, transparência, inovação, responsabilidade, unidade, coordenação, boa governança e subsidiaridade.
O que esperar da reforma administrativa?
Os debates acerca do projeto serão intensos e certamente causarão alvoroço entre os servidores públicos atuais. Os argumentos para a defesa das propostas apresentadas pelo governo dizem respeito à implementação de ferramentas para garantia de efetividade no funcionalismo público.
Acontece que o regime jurídico atual já prevê inúmeras formas de investigação e punição de qualquer servidor público, seja estável ou não. Além disso, existem critérios avaliativos para o estágio probatório e regramentos disciplinares que tem por objetivo punir os servidores ineficientes.
E sim, é possível inclusive demitir um servidor estável após a instauração e a efetivação das garantias da ampla defesa e do contraditório em um processo administrativo amparado pela legalidade.
A eventual ineficiência de tais instrumentos não justifica o esvaziamento de garantias necessárias para que servidores públicos consigam trabalhar de forma técnica e afastados da ingerência de movimentações político-partidárias.
O trabalho técnico realizado por servidores que não necessariamente são considerados ocupantes de “funções típicas do Estado” como estas tem se desenhado, exercem funções que permitem a implementação de direitos sociais, como por exemplos, os servidores da saúde, educação e assistência social.
