Quando a Transparência se Converte em Assédio Institucional

Arthur Bezerra de Souza Júnior

A transparência tornou-se um dos maiores consensos das democracias contemporâneas. Defendê-la parece dispensar qualquer justificativa, enquanto questionar seus limites freqüentemente desperta desconfiança, como se toda ponderação significasse uma tentativa de obscurecer a atuação estatal.

Trata-se, contudo, de uma falsa oposição.

Entre a opacidade administrativa e a transparência absoluta existe um amplo espaço de racionalidade constitucional que precisa ser enfrentado com maior profundidade pela doutrina.

Essa foi precisamente a reflexão que apresentei recentemente durante um congresso jurídico internacional dedicado aos desafios contemporâneos do Estado Democrático de Direito. Em meio a debates sobre inteligência artificial, proteção de dados, liberdade de expressão e novas formas de controle institucional, uma constatação revelou-se comum entre pesquisadores de diferentes países: as democracias modernas já não discutem apenas como ampliar direitos fundamentais, mas também como impedir que esses mesmos direitos sejam instrumentalizados contra as próprias instituições que lhes conferem efetividade.

A Lei de Acesso à Informação talvez represente o melhor exemplo desse novo desafio constitucional. Sua promulgação significou uma ruptura definitiva com a cultura do segredo administrativo e consolidou um dos mais importantes instrumentos de fiscalização da Administração Pública brasileira. A publicidade passou a ser regra. Por sua vez, o sigilo, a exceção. Essa transformação aproximou o Estado do cidadão, fortaleceu mecanismos de accountability e ampliou significativamente a capacidade de controle social sobre a atuação dos agentes públicos.

Entretanto, toda conquista institucional produz novas tensões. Passada mais de uma década de vigência da Lei nº 12.527/2011, a prática administrativa revelou uma realidade pouco explorada pela doutrina: pedidos sucessivos, repetitivos, desproporcionais e, em alguns casos, claramente formulados não para obtenção de informação, mas para consumir recursos humanos, comprometer a rotina administrativa ou transformar a própria Lei de Acesso em instrumento de pressão política. A questão que surge é inevitável: pode um direito fundamental ser exercido de maneira abusiva?

A resposta, a meu ver, é afirmativa. E essa conclusão não decorre de uma visão restritiva dos direitos fundamentais, mas exatamente de sua correta compreensão dogmática. A teoria constitucional contemporânea abandonou há muito tempo a idéia de direitos absolutos. Robert Alexy demonstrou de forma convincente que direitos fundamentais possuem estrutura de princípios e, como tais, exigem ponderação sempre que entram em colisão com outros valores constitucionais. Não existe precedência abstrata entre princípios constitucionais. Existe harmonização.

Nesse contexto, o direito de acesso à informação não convive isoladamente no texto constitucional. Ao seu lado encontram-se princípios igualmente relevantes, como a eficiência administrativa, a continuidade dos serviços públicos, a razoabilidade, a boa-fé objetiva e o próprio interesse público primário. Não se trata de escolher entre transparência ou eficiência, mas de compreender que ambas servem ao mesmo projeto republicano. Uma Administração incapaz de funcionar porque permanentemente sobrecarregada também deixa de atender ao interesse da coletividade.

É justamente por essa razão que a cláusula geral do abuso do direito, prevista no artigo 187 do Código Civil, revela extraordinária importância. O dispositivo não retira direitos de ninguém. Apenas afirma que seu exercício encontra limites na finalidade social, na boa-fé e na racionalidade do próprio ordenamento. A ilicitude não decorre da existência do direito, mas do desvio de sua função constitucional. Essa lógica, embora tradicionalmente aplicada às relações privadas, possui evidente vocação para irradiar seus efeitos também sobre o Direito Público. Afinal, seria paradoxal admitir que todos os direitos subjetivos estejam sujeitos ao controle do abuso, exceto aqueles dotados da mais elevada proteção constitucional.

Curiosamente, o próprio sistema da Lei de Acesso à Informação já reconhece essa realidade. O Decreto nº 7.724/2012 admite a recusa de pedidos genéricos, desproporcionais ou que imponham trabalhos extraordinários incompatíveis com a finalidade da lei. O Parecer OGU/CGU nº 3.102/2016 vai além e admite expressamente a caracterização do abuso em situações excepcionais, desde que demonstrados critérios objetivos como repetição excessiva, desvio de finalidade e prejuízo concreto ao funcionamento da Administração. Não se trata, portanto, de uma construção contra legem, mas da extração sistemática de princípios já presentes no próprio ordenamento.

A experiência internacional reforça essa percepção. Democracias reconhecidas pela elevada cultura de transparência, como Reino Unido e Estados Unidos, desenvolveram mecanismos específicos para impedir que pedidos de acesso sejam utilizados de forma vexatória ou manifestamente desarrazoada. O problema, portanto, não é brasileiro. É inerente à própria evolução das democracias contemporâneas.

Talvez esteja justamente aí a próxima grande agenda da teoria constitucional. Durante décadas, concentramos nossos esforços na expansão dos direitos fundamentais diante do Estado. O desafio do século XXI parece ser outro: construir critérios objetivos capazes de impedir que esses mesmos direitos sejam convertidos em instrumentos de desorganização institucional, sem comprometer sua essência democrática.

A verdadeira defesa da Lei de Acesso à Informação não consiste em transformá-la em um direito imune a qualquer limite. Pelo contrário. Sua força normativa reside exatamente na capacidade de continuar promovendo transparência sem perder de vista que o Estado também precisa permanecer funcional. Direitos fundamentais existem para fortalecer a democracia. Quando passam a inviabilizar o funcionamento das instituições democráticas, deixam de realizar a finalidade para a qual foram concebidos e ingressam, inevitavelmente, no terreno do abuso.

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