Clarita Costa Maia
Há uma tensão evidente argumentativa entre a posição adotada pelo Poder Executivo brasileiro diante da designação norte-americana do PCC e do CV como organizações terroristas estrangeiras, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) e a Lei No 13.260, de 2016, sobre a supostamente necessária natureza política das organizações criminosas para serem enquadradas como terroristas. Essa tensão enfraquece parte do discurso oficial brasileiro.
A Jurisprudência Extradicional do STF: Terrorismo não é Crime Político
Ao longo de várias décadas, a jurisprudência extradicional do STF consolidou uma premissa fundamental: o terrorismo não se equipara ao crime político e, por conseguinte, não se beneficia das garantias tradicionalmente associadas à exceção do delito político.
Três decisões paradigmáticas — a Extradição 853-6 (Barakat), a Extradição 855-2/Chile (Norambuena) e a Extradição 1.008-5/Colômbia (Oliverio Medina) — formam o eixo central dessa construção doutrinária.
Cada uma delas respondeu a desafios distintos, mas todas convergiram para uma mesma orientação: determinadas formas de violência organizada, por mais que estejam revestidas de motivação ideológica, religiosa ou política, seja ela central ou instrumental aos objetivos econômicos da organização, produzem riscos que transcendem a esfera doméstica dos Estados e ameaçam a própria ordem pública internacional.
Nessas hipóteses, a cooperação jurídica internacional deixa de ser mera faculdade diplomática para assumir a condição de instrumento necessário de proteção coletiva.
Extradicão 853-6 (Barakat): financiamento, logística e os limites do juízo extradicional
Julgada em 2002, poucos meses após os atentados de 11 de setembro, a Extradicão 853-6 representou a primeira grande oportunidade de o STF enfrentar questões relacionadas à Tríplice Fronteira, ao Hezbollah e às redes internacionais de financiamento do terrorismo.
As autoridades paraguaias imputavam ao extraditando a participação em organização criminosa internacional vinculada ao braço armado do Hezbollah, apontando para material de propaganda extremista, registros financeiros relativos a transferências ao Líbano, documentação de apoio logístico e vídeos de exaltação ao martírio e à jihad encontrados em seus estabelecimentos comerciais.
O aspecto mais sofisticado do julgamento não residiu na aferição dos supostos vínculos de Barakat com o Hezbollah, mas na recusa do Tribunal em converter o processo extradicional em um julgamento sobre terrorismo. Muito disso se deve ao fato de que não vigia, à época, a lei nacional de combate ao terrorismo.
O voto do Ministro Maurício Corrêa delimitou com rigor o papel da Corte: o juízo extradicional não se destina à verificação da verdade material das acusações estrangeiras nem à revisão do mérito das investigações conduzidas pelo Estado requerente, cabendo ao STF apenas examinar a regularidade formal do pedido, a observância das garantias fundamentais e a presença dos requisitos legais. A aferição definitiva da autoria e dos fatos permanece reservada ao Poder Judiciário do país requerente.
A defesa sustentou que as acusações haviam sido impulsionadas pela pressão internacional do período pós-11 de setembro e pela influência dos Estados Unidos sobre as autoridades paraguaias, caracterizando o processo como perseguição ideológica de um comerciante de origem libanesa reconfigurado em símbolo local da guerra global contra o terrorismo.
O STF recusou-se a ingressar nesse debate. Concentrou-se em verificar se as condutas imputadas correspondiam a infrações reconhecidas pelo direito brasileiro, entre elas, associação criminosa, delitos tributários e outras infrações comuns.
Em termos conceituais, o caso Barakat antecipou desenvolvimentos que somente seriam incorporados ao direito brasileiro uma década depois. As imputações não incidiam exclusivamente sobre atos violentos ou atentados consumados, mas sobre a participação em estruturas organizadas de apoio, facilitação e movimentação financeira: a mesma lógica que, posteriormente, orientaria os regimes internacionais de combate ao financiamento do terrorismo. A extradicão foi parcialmente deferida, com exclusão apenas da imputação de apologia ao crime.
A contribuição duradoura do julgamento reside nas premissas jurídicas que consolidou: alegações de terrorismo não transformam o STF em juiz do mérito da acusação estrangeira; o processo extradicional permanece essencialmente um controle de legalidade; a invocação de vínculos com organizações terroristas não afasta os requisitos tradicionais da cooperação penal; e atividades de financiamento, logística e apoio organizacional podem possuir relevância jurídica autônoma, tendo o Brasil sido a enfrentar controvérsias sobre o financiamento de organizações classificadas internacionalmente como terroristas muito antes da promulgação da Lei Antiterrorismo de 2016.
Vista em retrospectiva, a Extradicão 853-6 assinala o momento em que o sistema jurídico brasileiro começou a ser confrontado, de forma concreta, com os desafios gerados pela internacionalização da segurança e pela crescente centralidade das redes financeiras no combate ao terrorismo, tornando-se um dos primeiros marcos da adaptação do direito brasileiro às transformações da governança securitária global.
Extradicão 855-2 (Norambuena): a despolitização jurídica do terrorismo
Se Barakat lançou as bases do controle formal no processo extradicional, foi a Extradicão 855-2, julgada em Plenário em 2003, que elevou o debate a um patamar doutrinário mais amplo. Provavelmente, o mais importante precedente do STF sobre terrorismo anterior ao diploma nacional de combate ao crime, o caso envolvia pedido formulado pelo Chile contra um dos dirigentes da Frente Patriótica Manuel Rodríguez (FPMR), condenado pelo assassinato do senador Jaime Guzmán e pelo sequestro do empresário Cristíán Edwards.
Ao deferir a extradicão, o Tribunal transformou o processo em marco doutrinário sobre a natureza jurídica do terrorismo, a distinção entre crime político e criminalidade comum e o papel da cooperação internacional na defesa da democracia.
O voto condutor do Ministro Celso de Mello assentou-se na afirmação de que o terrorismo não se subsume ao conceito constitucional de crime político. A Constituição de 1988 confere ao tema posição singular: o artigo 4º, VIII, erige o repúdio ao terrorismo como princípio orientador das relações internacionais do Brasil, ao passo que o artigo 5º, XLIII, o equipara aos crimes hediondos, sujeitando-o ao regime jurídico mais severo do ordenamento. Essa dupla opção constitucional, na compreensão do Tribunal, expressa juízo inequívoco de desvalor em relação ao terrorismo e veda a extensão, a seus autores, das proteções tradicionalmente conferidas aos responsáveis por delitos políticos.
O acórdão determinou, ainda, que o terrorismo, ao contrário da dissidência política ordinária, não se dirige contra vítimas individualmente consideradas, mas contra as próprias bases do Estado Democrático de Direito, ameaçando a segurança coletiva, as instituições públicas e as liberdades fundamentais.
Desse modo, o Tribunal rejeitou qualquer tentativa de conferir legitimidade política a atos terroristas, consolidando uma doutrina de despolitização jurídica do terrorismo: a motivação política não neutraliza a gravidade dos meios empregados.
O julgamento vinculou, ademais, o combate ao terrorismo a uma arquitetura mais ampla de proteção democrática, invocando a Convenção Interamericana contra o Terrorismo para afirmar que a repressão coordenada dessas condutas constitui imperativo da própria preservação da ordem democrática internacional.
A extradicão foi, contudo, condicionada à prévia garantia diplomática de que as duas penas de prisão perpétua a que Norambuena havia sido condenado seriam convertidas em sanções temporárias não superiores ao limite máximo admitido pelo direito brasileiro, combinando, assim, firme compromisso com a cooperação antiterrorismo e rigorosa preservação dos direitos fundamentais.
Extradicão 1.008-5 (Oliverio Medina): refúgio, perseguição e os limites do discurso antiterrorista
A terceira peça desse conjunto jurisprudencial introduz uma nota de cautela que equilibra e completa as orientações anteriores. A Extradicão 1.008-5, julgada em 2007, figura entre os mais relevantes precedentes sobre a interseção entre terrorismo, insurreição armada, refúgio e perseguição política.
O caso envolvia um integrante das Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia (FARC) acusado de participação em operações armadas contra militares colombianos, o qual havia simultaneamente obtido o reconhecimento da condição de refugiado político pelo Comitê Nacional para os Refugiados (CONARE), posteriormente confirmado pelo Ministro da Justiça.
A questão jurídica decisiva não era saber se as FARC praticavam atos terroristas, mas se o reconhecimento formal da condição de refugiado obstaria o prosseguimento do processo extradicional.
O STF assentou que o instituto do refúgio cumpre função específica de proteção contra perseguições políticas e que a concessão desse status produz efeitos juridicamente relevantes sobre a cooperação extradicional. O Tribunal recusou-se a permitir que uma pessoa formalmente reconhecida como refugiada fosse entregue ao próprio Estado cuja perseguição justificou aquele reconhecimento.
De modo igualmente significativo, a Corte rejeitou a equipação automática entre pertencimento às FARC e terrorismo, insistindo na necessidade de análise individualizada de cada caso, com fundamento na premissa de que acusações relacionadas à segurança nacional podem coexistir com situações genuínas de perseguição política.
A preocupação central do julgamento foi evitar que a retórica do contraterrorismo seja mobilizada para neutralizar mecanismos internacionais de proteção humanitária.
Tomados em conjunto, os três julgamentos delineiam uma arquitetura coerente: o STF recusa-se a politizar o terrorismo (Norambuena), delimita com precisão o espaço do controle formal extradicional (Barakat) e impõe limites ao uso instrumental do discurso antiterrorista (Oliverio Medina). É sobre esse pano de fundo que a posição recente do Poder Executivo deve ser avaliada.
A Posição do Executivo e a Tensão Argumentativa
O Poder Executivo brasileiro tem sustentado que o PCC e o CV não são organizações terroristas, pois possuiriam motivação predominantemente econômica e não política.
Esse argumento encontra parcial apoio no direito positivo interno: a Lei n.º 13.260/2016 efetivamente exige elementos subjetivos específicos para a caracterização do terrorismo, como xenofobia, discriminação, preconceito ou finalidades políticas, ideológicas ou religiosas.
O diploma brasileiro é assaz criticado por juristas, operadores do Direito e pela comunidade internacional de inteligência justamente pelo elenco dos elementos subjetivos. Para parte dos críticos, o rosário de elementos subjetivos é parcial e não abrange todas os propósitos terroristas, dentro os quais, justamente, o propósito político, o que torna a crítica do Poder Executivo às designações americanas deslocada até mesmo perante o Direito nacional. Para outra parte dos críticos, mesmo a aposição de propósitos políticos tornaria o rosário de elementos subjetivos impreciso, uma vez que aspectos ideológicos podem ser apenas instrumentais e motivacionais perante as estratégias e objetivos essencialmente econômicos dos líderes de organizações criminosas. À luz do que, o único elemento subjetivo preciso do crime de terrorismo seria a geração do temor público generalizado.
A posição do Poder Executivo é, ainda, argumentativamente problemática ao abandonar a lógica funcional de cooperação internacional presente na jurisprudência extradicional do STF. O raciocínio dos casos Barakat e Norambuena, de que ameaças transnacionais exigem uma leitura funcional e cooperativa do direito penal, é muito próximo da lógica que hoje sustenta a designação americana do PCC e do CV: organizações capazes de desestabilizar instituições, a ordem democrática internacional, corromper agentes públicos, controlar territórios e praticar assassinatos além-fronteiras.
Ao substituir essa lógica, o Executivo adota uma postura que o próprio STF, historicamente, não assumiu ao lidar com ameaças transnacionais.
Conclusão
O posicionamento do Poder Executivo se afasta da tradição jurisprudencial brasileira de cooperação internacional contra ameaças transnacionais; tradição sedimentada em três décadas de julgamentos extradicionais que recusaram, consistentemente, a politização do terrorismo e afirmaram o valor estrutural da cooperação penal internacional.
Ao substituir essa lógica por uma soberanista do conceito de terrorismo, que não encontra sequer amparo na própria lei nacional, o Executivo perde a oportunidade de transformar a crise em oportunidade para fazer avançar a sua pauta legislativa de segurança.
O STF construiu, ao longo do tempo, uma jurisprudência que recusa a instrumentalização do discurso antiterrorista, mas também com sua politização. Essa cautela sempre conviveu com o firme reconhecimento de que ameaças transnacionais graves devem ser enfrentadas dentro de uma lógica securitária, observado o devido processo.
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